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| Conferencia Coerción sin Derecho |
El poder político es simplemente el poder organizado de una clase para oprimir a otra (Karl Marx)
Prof. Dr. Carmelo Borrego
Introducción
En el marco del evento organizado por la Asociación Americana de Juristas, bajo el título: La defensa del orden internacional contra el fascismo, realizada en Sao Pablo, Brasil, abordé una de las cuestiones más urgentes del Derecho Internacional contemporáneo: las medidas coercitivas unilaterales, también denominadas por algunos sectores políticos y sociales medidas de extorsión. [1]
Esta intervención pretendió ofrecer una reflexión jurídica sobre la legalidad, ilegalidad y consecuencias internacionales de medidas adoptadas unilateralmente por ciertos Estados, así como sobre la responsabilidad que puede surgir de su imposición, ejecución y cumplimiento extraterritorial.
La cuestión no es meramente terminológica. El uso de expresiones como sanciones económicas, medidas restrictivas, medidas coercitivas unilaterales o extorsión refleja diferentes enfoques políticos y legales sobre el mismo fenómeno: el uso de instrumentos económicos, financieros, comerciales, tecnológicos, diplomáticos o administrativos con el propósito de modificar la conducta de otro Estado, sus autoridades o ciertos sectores de su población, sin autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y fuera de un marco jurisdiccional internacional previamente establecido.
El problema central es si un Estado puede, a través de su legislación interna, imponer restricciones que tengan efectos fuera de su territorio, obligar a terceros Estados e individuos extranjeros a cumplir sus decisiones, bloquear activos, limitar transacciones esenciales o impedir el acceso a bienes indispensables para la población de país. La respuesta requiere confrontar tales prácticas con los principios estructurales del orden internacional, incluyendo la igualdad soberana de los Estados, la no intervención, la prohibición del uso de la fuerza, la solución pacífica de disputas, el respeto a los derechos humanos y la prohibición de ciertas conductas contrarias a las normas perentorias del derecho internacional.
La tesis es que las medidas de extorsión no pueden presumirse como legales solo porque hayan sido adoptadas mediante un acto legislativo o administrativo nacional. Su validez debe evaluarse a la luz del Derecho Internacional aplicable. Cuando tales medidas desconsideran obligaciones internacionales, producen efectos extraterritoriales ilegítimos, afectan de manera desproporcionada a la población civil o se utilizan como mecanismo de presión política incompatible con la soberanía de otro Estado, pueden constituir actos internacionalmente ilícitos y generar consecuencias legales para el Estado que los adopta y, en determinadas circunstancias, para quienes los ejecutan o facilitan.
1. Naturaleza jurídica de las medidas unilaterales de extorsión
Las medidas unilaterales de extorsión suelen tener su origen formal en el Derecho interno de los Estados. Pueden establecerse mediante leyes, decretos, reglamentos, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas, disposiciones financieras o medidas adoptadas por organismos especializados. Sin embargo, el origen interno de la decisión no determina por sí solo su validez internacional.
Una norma nacional puede ser válida dentro del sistema jurídico que la produce y, al mismo tiempo, ser incompatible con las obligaciones internacionales del Estado que la adopta. La legislación nacional no puede utilizarse como justificación automática para el incumplimiento de una obligación internacional. En consecuencia, cuando una medida pretende tener efectos sobre personas, empresas, bienes, operaciones financieras o actividades realizadas fuera del territorio del Estado que la promulga, es esencial examinar su compatibilidad con el Derecho Internacional. [2]
La expresión extorsión unilateral o medidas coercitivas, como se le conoce comúnmente, abarca una amplia gama de prácticas. Estas incluyen:
- Bloqueo o congelación de activos públicos y privados.
- Restricciones al comercio exterior y a las operaciones financieras.
- Prohibiciones de exportación o importación.
- Limitaciones en el acceso a tecnología, medicamentos, alimentos, combustible o repuestos.
- Sanciones secundarias dirigidas contra terceros Estados, empresas o individuos.
- Restricciones de naturaleza migratoria, diplomática o administrativa.
- Amenazas de inclusión en listas sancionadas.
- Medidas destinadas a impedir transacciones con instituciones financieras en terceros países.
- Obstáculos para contratar seguros, transporte, intermediación comercial o servicios esenciales.
No todas estas medidas tienen necesariamente la misma naturaleza jurídica. Es necesario analizar, entre otros aspectos, el organismo que las adopta, su propósito declarado, su alcance territorial, sus destinatarios, la intensidad de sus efectos, la existencia o no existencia de una autorización internacional y su compatibilidad con las obligaciones de tratados y del Derecho consuetudinario.
El Derecho Internacional distingue entre el poder de un Estado para regular conductas dentro de su territorio y la intención de imponer unilateralmente sus decisiones fuera de él. Esta última posibilidad está limitada por los principios de soberanía territorial, igualdad soberana y no intervención. La aplicación extraterritorial de una medida no se vuelve lícita simplemente porque el Estado que la adopta tenga la capacidad económica, financiera o tecnológica para hacerla efectiva.
También debe hacerse una distinción entre medidas de política exterior, represalias y contramedidas. La represalia consiste en una respuesta desfavorable pero legalmente asumida ante la conducta ilícita de otro Estado. La contramedida, en cambio, es una respuesta que, en principio, afectaría a una obligación internacional, pero cuya injusticia puede excluirse cuando se cumplen estrictamente las condiciones establecidas por el Derecho Internacional para la responsabilidad del Estado. [3]
De ello se deduce que una medida no puede considerarse contramedida por la mera declaración del Estado que la impone. Para que tal calificación sea legalmente defendible, debe existir un acto ilícito internacional previo atribuible al Estado al que se dirige, la medida debe dirigirse contra ese Estado, debe ser de naturaleza temporal, debe ser proporcional al daño sufrido y debe cesar cuando el Estado responsable cumpla con sus obligaciones, o se manifieste un cese en la ilicitud.
Además, las contramedidas no pueden afectar ciertas obligaciones fundamentales. No pueden violar la prohibición del uso de la fuerza, las obligaciones fundamentales de derechos humanos, las obligaciones humanitarias que prohíban represalias y otras normas perentorias del Derecho Internacional. Tampoco pueden utilizarse para imponer un cambio permanente en los derechos u obligaciones o para reemplazar indefinidamente los mecanismos institucionales de resolución de disputas.
En consecuencia, la designación de una medida como "sanción" no resuelve su estatus jurídico. La cuestión decisiva es si la medida cumple con una competencia reconocida por el Derecho Internacional, si responde a una obligación jurídica que no se ha cumplido, si respeta los límites materiales y procesales aplicables, y si sus efectos son compatibles con la protección de la población civil.
2. Marco regulatorio de referencia
La Asamblea General de las Naciones Unidas encomendó a la Comisión de Derecho Internacional desarrollar un marco legal sobre la responsabilidad de los Estados por actos internacionalmente ilícitos. El resultado principal fueron los Proyectos de Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Actos Internacionalmente Injustos, adoptados por la Comisión en 2001 y adoptados por la Asamblea General en su resolución 56/83 del 12 de diciembre de 2001. [4]
La Comisión de Derecho Internacional también desarrolló el Proyecto de Artículos sobre la Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales, adoptado en 2011. Ambos instrumentos tienen la naturaleza de proyectos de artículos y no constituyen, por sí mismos, tratados multilaterales generales en vigor. Sin embargo, sus disposiciones tienen considerable relevancia doctrinal y práctica, ya que reflejan en gran medida las normas consuetudinarias sobre atribución, incumplimiento, circunstancias que impiden la negligencia y consecuencias legales de actos internacionalmente ilícitos.
El artículo 1 del proyecto de artículos estableció el principio fundamental de que un acto internacionalmente ilícito de un Estado da lugar a su responsabilidad internacional. Según el artículo 2, existe un acto internacionalmente ilícito cuando un acto u omisión:
- Es atribuible al Estado según el Derecho Internacional.
- Constituye un incumplimiento de una obligación internacional por parte de ese Estado.
Por lo tanto, la responsabilidad no depende de si el acto es ilegal según la legislación interna. Lo que es decisivo es la contradicción entre la conducta del Estado y una obligación internacional vigente para el Estado en el momento de la ocurrencia del acto.
El marco legal relevante incluye, entre otros:
- La Carta de las Naciones Unidas.
- El principio de igualdad soberana de los Estados.
- La prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza.
- El principio de no intervención en los asuntos internos o externos de otros Estados.
- La obligación de resolver disputas por medios pacíficos.
- Normas internacionales de derechos humanos.
- Derecho Internacional humanitario.
- Las normas sobre inmunidad soberana.
- Derecho económico y mercantil.
- Derecho Internacional consuetudinario.
- Obligaciones derivadas de tratados bilaterales y multilaterales.
- Normas perentorias del Derecho Internacional general.
Así, la Carta de las Naciones Unidas establece un sistema institucional para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de Seguridad puede tomar medidas coercitivas colectivas bajo el Capítulo VII cuando determine la existencia de una amenaza a la paz, alteración de la paz o acto de agresión. Esta competencia institucional no equivale a una autorización general para que cada Estado adopte unilateralmente medidas coercitivas con efectos internacionales.
La ausencia de autorización del Consejo de Seguridad no hace automáticamente ilegal todas las medidas unilaterales, ya que el Derecho Internacional permite ciertas respuestas de los Estados en circunstancias específicas. Sin embargo, impide que cualquier acción unilateral se presente como equivalente a una decisión colectiva de la comunidad internacional. La distinción entre acción institucional, respuesta jurídica y coerción unilateral es esencial para preservar la estructura de la Carta.
La naturaleza no vinculante de la Resolución 56/83 no disminuye la relevancia de los principios que contiene. El análisis debe realizarse disposición por disposición, porque no todas las normas del proyecto de ley tienen necesariamente la misma naturaleza jurídica ni la misma fuerza normativa. En particular, las normas relativas a la prohibición de ciertas conductas, la protección de los derechos fundamentales y el respeto a las obligaciones perentorias pueden tener mayor relevancia que las simples reglas dispositivas. [5]
3. Extraterritorialidad y prohibición de intervenciones
Uno de los aspectos más problemáticos de las medidas coercitivas unilaterales es su dimensión extraterritorial. Un Estado puede adoptar decisiones destinadas a regular actividades que ocurran dentro de su territorio o que tengan un vínculo jurisdiccional suficiente con él. Sin embargo, la situación cambia cuando busca obligar a terceros Estados, empresas extranjeras o personas no bajo su jurisdicción territorial a cumplir con restricciones dictadas unilateralmente.
La extraterritorialidad puede manifestarse de diferentes maneras. Puede adoptar la forma de la aplicación directa de una norma a eventos que ocurren fuera del territorio, la amenaza de sancionar a empresas extranjeras que comercian con un tercer Estado, el uso de sistemas financieros dominantes para impedir transacciones internacionales o la imposición de restricciones a personas que no mantienen una relación jurídica suficiente con el Estado sancionador.
Tales prácticas deben examinarse a la luz de los principios de jurisdicción territorial, nacionalidad, protección y universalidad, según corresponda. No basta con demostrar que una transacción financiera pase por una institución situada en el territorio del Estado que aplica la medida. Debe establecerse si tal vínculo justifica, en virtud del derecho internacional, la extensión de la prohibición a una transacción realizada esencialmente entre terceros Estados.
La intervención también puede realizarse mediante presión económica. La prohibición de la intervención no se limita al uso de la fuerza militar. Incluye la interferencia coercitiva en asuntos que cada Estado puede decidir libremente en el ejercicio de su soberanía. Cuando una medida económica busca imponer cambios en la estructura política, económica o social de otro Estado mediante la privación deliberada de recursos indispensables, puede plantear serios problemas de compatibilidad con el principio de no intervención.
La Declaración sobre los Principios del Derecho Internacional relativos a las Relaciones Amistosas y la Cooperación entre Estados, contenida en la resolución 2625 de la Asamblea General, afirma que ningún Estado puede utilizar medidas económicas, políticas o de otro tipo para coaccionar a otro Estado con el fin de obtener de él la subordinación del ejercicio de sus derechos soberanos o ventajas de cualquier naturaleza. [6]
Por tanto, el análisis jurídico debe considerar no solo la forma de la medida, sino también su propósito, su mecanismo de aplicación y sus consecuencias previsibles. Una medida puede presentarse como una regulación financiera neutral y, sin embargo, operar materialmente como un instrumento de presión destinado a condicionar las decisiones soberanas de otro Estado.
4. Requisitos procedimentales y formas de solución
La existencia de una disputa entre Estados requiere, en primer lugar, recurrir a los mecanismos de solución pacífica previstos en la Carta de las Naciones Unidas. El artículo 33 establece que las partes deben buscar una solución mediante la negociación, investigación, mediación, conciliación, arbitraje, solución judicial, recurso a órganos regionales o acuerdos u otros medios pacíficos de su elección. [7]
Este deber no significa que los Estados estén obligados a aceptar una solución específica ni que toda disputa deba necesariamente resolverse por un tribunal internacional. Significa que la coerción unilateral no puede sustituir automáticamente al diálogo, la negociación, la investigación de hechos y los mecanismos institucionales disponibles.
Un procedimiento compatible con el Derecho Internacional debe incluir, al menos, los siguientes elementos:
- Identificación precisa de la supuesta obligación internacional incumplida.
- Exposición de los hechos en los que se basa la reclamación.
- Comunicación formal al Estado presuntamente responsable.
- Presentación de una solicitud de cese o reparación.
- Exploración de soluciones negociadas.
- Evaluación de mecanismos de mediación o conciliación.
- Consideración de arbitraje o procedimientos judiciales.
- Determinación de la proporcionalidad y temporalidad de cualquier respuesta.
- Protección efectiva de la población civil y derechos fundamentales.
- Revisión periódica de la necesidad y el alcance de la medida.
La ausencia de una negociación satisfactoria no autoriza por sí sola la adopción de ninguna medida. Tampoco el fracaso de la diplomacia permite prescindir de las normas que limitan las contramedidas. La legalidad de una respuesta debe examinarse a la luz de sus condiciones materiales y procesales.
Una medida adoptada fuera de estos parámetros puede constituir un acto internacionalmente ilícito. La negligencia puede surgir de la ausencia de un acto previo atribuible al Estado receptor, de la falta de proporcionalidad, de la naturaleza permanente de la medida, de la vulneración de derechos fundamentales, de la violación de obligaciones hacia terceros Estados o de la transgresión de normas perentorias.
La solución pacífica de disputas no debe entenderse como una formalidad vacía. Constituye una garantía contra la sustitución de la ley por la imposición de fuerza económica, financiera o tecnológica. El requisito de procedimientos transparentes también permite determinar quién tomó la decisión, cuál fue su fundamento, qué propósito persiguió y qué evaluación se realizó de sus consecuencias humanitarias.
5. Consecuencias jurídicas: responsabilidad internacional del Estado
La comisión de un acto internacionalmente ilícito da lugar a la responsabilidad internacional. Dicha responsabilidad tiene consecuencias distintas de la responsabilidad civil interna y no debe confundirse con la responsabilidad penal individual.
La responsabilidad internacional del Estado puede implicar:
- Investigación de los hechos.
- Cesación del acto ilícito.
- Garantías de no repetición.
- Restitución, cuando sea materialmente posible.
- Compensación por daños evaluables económicamente.
- Satisfacción por el daño moral o legal causado.
- Reconocimiento de la infracción.
- Derogación o modificación de medidas incompatibles con el derecho internacional.
- Reparación integral a las víctimas.
La restitución busca restablecer, en la medida de lo posible, la situación que existía antes de la comisión del acto ilícito. Cuando la restitución no es posible o insuficiente, la compensación es adecuada. Esto puede incluir daños materiales, pérdidas económicas, deterioro de infraestructuras, daños a servicios públicos, pérdida de ingresos y otros daños demostrables.
La reparación también puede incluir daños derivados del impacto en los derechos sociales, económicos y culturales. Cuando una medida dificulta el acceso a medicamentos, alimentos, combustible, equipos médicos, repuestos o tecnologías esenciales, la evaluación del daño no debe limitarse a pérdidas comerciales. Debe considerar las consecuencias sobre la vida, la salud, la educación, la alimentación, la vivienda, el desarrollo y la dignidad humana.
La atribución de responsabilidad requiere determinar qué órganos, entidades o agentes actuaron en nombre del Estado. Las decisiones de ministerios, bancos centrales, órganos de control financiero, agencias administrativas, cuerpos diplomáticos y otras instituciones públicas pueden atribuirse al Estado según el derecho internacional. La conducta de entidades facultadas para ejercer las prerrogativas del poder público también puede ser atribuible, incluso cuando formalmente operan con autonomía administrativa.
Un Estado no puede ser exento alegando que la medida fue tomada por un organismo independiente si, según el Derecho Internacional, la conducta es atribuible a ella. De manera similar, la división interna de competencias no puede utilizarse para evadir la responsabilidad internacional.
6. Normas y obligaciones perentorias frente a la comunidad internacional
El jus cogens, o derecho perentorio, está compuesto por normas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como normas que no admiten acuerdo contrario y que solo pueden ser modificadas por una norma posterior de la misma naturaleza.
Entre las normas generalmente asociadas a esta categoría se encuentran la prohibición del genocidio, la esclavitud, la tortura, la agresión y ciertos crímenes internacionales. La identificación de una norma como obligatoria requiere un riguroso análisis jurídico y no puede afirmarse únicamente sobre la base de una declaración política.
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que un tratado es nulo si, en el momento de su conclusión, entra en conflicto con una norma perentoria del Derecho Internacional general. Del mismo modo, un tratado queda nulo y sin valor si surge una nueva norma imperativa con la que el tratado entra en conflicto.
La existencia de normas imperativas tiene consecuencias para las medidas coercitivas unilaterales. Primero, impide que los Estados invoquen acuerdos nacionales o internacionales para justificar incumplimientos de obligaciones fundamentales. Segundo, limita la posibilidad de tomar contramedidas que afecten a esas obligaciones. Tercero, activa deberes de cooperación para poner fin a situaciones creadas por incumplimientos graves.
Sin embargo, debe hacerse una distinción entre la violación de los derechos humanos y la violación de una norma específica de jus cogens. Cualquier violación de una norma impositiva constituye una violación particularmente grave, pero no toda violación de un derecho humano puede clasificarse automáticamente como una violación de una norma de carácter erga omnes. Esta aclaración no reduce la gravedad del daño causado; más bien, impide que la categoría se utilice sin una base legal debida.
El artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas, la Resolución 2625 de la Asamblea General, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la jurisprudencia internacional proporcionan elementos relevantes para el análisis de estas obligaciones. [8] La Corte Internacional de Justicia ha reconocido la existencia de obligaciones que son exigibles contra todos los Estados en determinadas áreas, aunque la identificación de una obligación erga omnes no equivale automáticamente a afirmar que toda tal obligación tenga el carácter de jus cogens.
Esta distinción es central. Una obligación erga omnes es una obligación cuyo cumplimiento es de interés legal para la comunidad internacional en su conjunto. Además, una norma imperativa no admite la derogación por acuerdo contrario. Ambas categorías pueden coincidir en algunos casos, pero no son idénticas.
7. Ilegalidad agravada y componente penal
Cuando una medida coercitiva unilateral viola una obligación internacional y, además, produce graves consecuencias para derechos fundamentales o para la supervivencia de una población, puede denominarse un delito internacional de especial gravedad. La gravedad debe determinarse en función de la naturaleza de la obligación incumplida, la intensidad de la conducta, su duración, su alcance, la previsibilidad de sus efectos y la situación de las personas afectadas.
La responsabilidad agravada del Estado no equivale automáticamente a la responsabilidad penal individual. El Derecho Internacional distingue entre:
- La responsabilidad internacional del Estado.
- La responsabilidad administrativa o civil de las personas jurídicas.
- Responsabilidad penal individual por crímenes internacionales.
- La responsabilidad disciplinaria o política de los funcionarios.
Una medida económica ilegal no constituye en sí misma un crimen de lesa humanidad. Para que una conducta sea subsumida en el artículo 7 del Estatuto de Roma, deben cumplirse todos los elementos del delito. En particular, los actos deben formar parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil, llevado a cabo de acuerdo con la política de un Estado u organización, y el autor debe actuar con el conocimiento requerido por el Estatuto. [9]
El artículo 7 abarca, entre otras cosas, el asesinato, exterminio, esclavitud, deportación o traslado forzoso, prisión, tortura, persecución, desaparición forzada y otros actos inhumanos. El exterminio puede incluir la imposición intencionada de condiciones de vida destinadas a causar la destrucción de parte de la población. Sin embargo, el marco legal exige prueba del elemento intencional y de los demás requisitos contextuales.
Por esa razón, la afirmación de que ciertas medidas coercitivas constituyen crímenes contra la humanidad debe hacerse sobre la base de pruebas concretas (determinación de la tipicidad penal). Debe analizarse la decisión de imponer la medida, el conocimiento de sus efectos, la existencia de alternativas razonables, la expectativa de daño a la población civil, la negativa a establecer excepciones humanitarias efectivas y la relación causal entre la medida y las consecuencias producidas.
Los informes de la Oficina del Relator Especial sobre el impacto negativo de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos han expresado preocupación por los efectos de estas medidas en los derechos económicos, sociales y culturales, así como por sus consecuencias humanitarias. [10] Estos informes son relevantes para documentar impactos, identificar patrones y formular recomendaciones, aunque su existencia no sustituye la determinación judicial de la responsabilidad penal.
La responsabilidad penal individual puede extenderse a quienes ordenan, diseñan, ejecutan o facilitan una política ilegal cuando su conducta cumple con los elementos de un delito internacional. El cargo oficial no excluye la responsabilidad individual. El artículo 27 del Estatuto de Roma establece que el estatus oficial no exime de responsabilidad ni constituye, en sí mismo, motivo de reducción de la pena. [11]
8. El impacto en los derechos humanos
Las medidas coercitivas unilaterales también deben examinarse desde una perspectiva de derechos humanos. El impacto puede producirse directamente, cuando la medida prohíbe expresamente una actividad indispensable, o indirectamente, cuando genera un conjunto de obstáculos que impiden el acceso efectivo a bienes y servicios esenciales.
Entre los derechos potencialmente afectados están:
- El derecho a la vida.
- El derecho a la salud.
- El derecho a la comida.
- El derecho al agua.
- El derecho a la educación.
- El derecho al trabajo.
- El derecho a la seguridad social.
- El derecho al desarrollo.
- El derecho a la ciencia y sus beneficios.
- El derecho a la cultura.
- El derecho a la vivienda.
- El derecho a un nivel de vida adecuado.
La evaluación debe incorporar el principio de no discriminación. Las medidas generales pueden tener efectos diferenciados en niños, personas mayores, personas con discapacidad, pacientes crónicos, mujeres embarazadas, comunidades rurales y sectores vulnerables. La existencia de excepciones formales para alimentos o medicinas no garantiza en sí misma que dichos bienes puedan ser adquiridos, transportados, asegurados, financiados y distribuidos eficazmente.
También se debe evaluar el llamado exceso o exceso de cumplimiento por parte de bancos, empresas de transporte, compañías de seguros, proveedores tecnológicos y organizaciones humanitarias. La incertidumbre legal y el temor a sanciones secundarias pueden llevar a estos actores a cancelar operaciones legítimas, incluso cuando están formalmente autorizadas por licencias humanitarias o excepciones.
En tales casos, la medida produce efectos más amplios que los previstos en su texto formal. El análisis de legalidad debe considerar el funcionamiento real del régimen y no solo las excepciones recogidas en los reglamentos. Una excepción que no pueda usarse por obstáculos financieros, administrativos o logísticos puede ser insuficiente para proteger los derechos afectados.
La obligación de respetar los derechos humanos no desaparece cuando la conducta del Estado se lleva a cabo fuera del territorio nacional. El alcance de las obligaciones extraterritoriales dependerá de la fuente legal aplicable, del grado de control o influencia ejercida y de la relación entre la conducta del Estado y el daño causado. En cualquier caso, el Estado no puede ser completamente ignorante de las consecuencias previsibles de sus decisiones sobre las poblaciones sujetas a su poder económico o financiero.
9. El caso de Venezuela y los efectos de las medidas coercitivas
Venezuela ha sido uno de los países más afectados por regímenes de medidas coercitivas unilaterales. Estas medidas han tenido un impacto en sus operaciones financieras, exportaciones, importaciones, acceso al crédito, adquisición de bienes esenciales, mantenimiento de infraestructuras, transporte, producción de energía y capacidad de respuesta institucional.
Los efectos de las medidas no deben examinarse aisladamente de otros factores que también pueden influir en la situación económica y social de un país. Una evaluación jurídicamente sólida debe distinguir entre las consecuencias directamente atribuibles a una medida concreta, los efectos acumulativos de diferentes regímenes de restricción, las dificultades de gestión interna y los factores externos de naturaleza económica o geopolítica.
Investigaciones realizadas por Elsie Rosales y Yosmer Arellan Zurita han documentado, mediante datos empíricos, los efectos perjudiciales de las sanciones sobre la población venezolana. [12] En 2021, durante una actividad internacional con juristas de renombre internacional, se presentaron hallazgos sobre la contracción económica, la indisponibilidad de medicamentos, el deficiente acceso a alimentos, la provisión de servicios básicos y otras dimensiones de la vida diaria.
El uso de datos empíricos es indispensable. Para establecer la responsabilidad internacional, no basta con afirmar que una medida es políticamente injusta. Es necesario demostrar:
- La existencia y el contenido de la medida.
- El organismo o Estado que lo adoptó.
- La conducta de las entidades que lo ejecutaron.
- El vínculo jurisdiccional o extraterritorial.
- Los activos, sectores o personas afectadas.
- La previsibilidad de las consecuencias.
- La relación causal entre la medida y el daño.
- La existencia de alternativas menos dañinas.
- La duración y acumulación de las restricciones.
- La ausencia o insuficiencia de mecanismos humanitarios.
Como parte de su respuesta legal y política, Venezuela presentó comunicaciones y documentos a organismos internacionales, incluida la Corte Penal Internacional. La situación relativa a Venezuela fue objeto de procedimientos por parte de la Fiscalía de la Corte dentro del marco de jurisdicción previsto por el Estatuto de Roma. Sin embargo, debe hacerse una distinción entre la existencia de un examen, una investigación, una autorización procesal y la apertura de un juicio. Cada etapa tiene sus propios requisitos legales y no permite anticipar una conclusión sobre la responsabilidad penal.
La Corte Penal Internacional puede ejercer jurisdicción en las circunstancias previstas por el Estatuto de Roma. Estas incluyen delitos cometidos en el territorio de un Estado parte (la llamada jurisdicción por los efectos), delitos cometidos por nacionales de un Estado parte y ciertas situaciones remitas por el Consejo de Seguridad. La ausencia del Estado supuestamente responsable del sistema de Roma no excluye automáticamente la jurisdicción, pero tampoco establece jurisdicción por sí mismo. [13]
Ciertamente la cuestión de las medidas coercitivas unilaterales ante la jurisdicción penal internacional requiere prueba de que los actos constituyen uno de los delitos previstos en el Estatuto. La discusión política sobre la ilegalidad o injusticia de las sanciones debe traducirse en un argumento penal específico, basado en los elementos objetivos y subjetivos de cada delito.
10. Responsabilidad del Estado que toma las medidas
Un Estado que diseña, aprueba, impone y mantiene una medida coercitiva puede asumir responsabilidad internacional si su conducta viola una obligación aplicable a él. La responsabilidad puede surgir tanto del acto inicial como de la continuación de sus efectos, especialmente cuando el Estado es consciente del impacto humanitario de la medida y se niega a modificarla o suspenderla.
La responsabilidad puede surgir de:
- La adopción de una medida sin una base legal internacional suficiente.
- La aplicación extraterritorial de la legislación interna.
- Violación de las obligaciones de no intervención.
- Incumplimiento de las obligaciones de derechos humanos.
- La violación de las inmunidades soberanas.
- La vulneración de los derechos de terceros Estados.
- La imposición de sanciones secundarias.
- Obstrucción de operaciones humanitarias.
- La negativa a establecer excepciones efectivas.
- La continuación de la medida después de que desaparezca su fundación.
La evaluación debe considerar el propósito declarado y el propósito real. Una medida puede presentarse como un instrumento para promover los derechos humanos y, sin embargo, causar un daño generalizado a la población civil. La retórica de la protección no exime al Estado de demostrar que la medida es necesaria, proporcionada, legalmente fundamentada y compatible con sus otras obligaciones internacionales.
11. Responsabilidad de funcionarios, empresas y Estados cooperantes
La responsabilidad no se limita necesariamente al Estado que emite formalmente las medidas. También debe examinarse la conducta de funcionarios, agencias, empresas y terceros Estados implicados o facilitando su implementación.
A nivel estatal, un tercer Estado puede asumir responsabilidad si ayuda o asiste en la comisión de un acto internacionalmente ilícito, siempre que actúe con conocimiento de las circunstancias del acto y que la conducta también habría sido ilícita si la hubiera cometido. Esta norma requiere un análisis específico del grado de implicación, la información disponible y la naturaleza de la asistencia prestada.
No toda relación comercial o administrativa con régimen de sanciones implica automáticamente responsabilidad internacional. Debe demostrarse una contribución jurídicamente relevante. La mera existencia de lazos económicos puede ser insuficiente; por otro lado, la congelación coordinada de activos, la interrupción deliberada de suministros esenciales o la ejecución consciente de una medida manifiestamente ilegal pueden plantear un asunto diferente.
Estados Unidos, a través de la Oficina de Control de Activos Extranjeros y otras agencias financieras, y la Unión Europea, mediante sus respectivos instrumentos regulatorios, han aplicado regímenes de medidas restrictivas que han producido efectos internacionales. La evaluación legal de estas acciones debe realizarse por separado respecto a cada régimen, organismo, medida y receptor. No es apropiado atribuir consecuencias jurídicas idénticas a diferentes disposiciones sin examinar su contenido y alcance.
La Unión Europea y sus Estados miembros, por ejemplo, pueden adoptar medidas restrictivas dentro de sus competencias jurídicas internas. Sin embargo, tales medidas también están sujetas a obligaciones internacionales, incluyendo la protección de los derechos fundamentales, la legalidad, la proporcionalidad, el respeto al debido proceso y la compatibilidad con el Derecho Internacional general.
Las empresas privadas ocupan una posición compleja. En principio, su conducta no es automáticamente atribuible a un Estado. Sin embargo, puede existir atribución cuando actúan bajo instrucciones, dirección o control estatal, cuando ejercen prerrogativas de poder público o cuando su actividad está funcionalmente integrada en la ejecución de una política estatal. En el ámbito penal, la responsabilidad dependerá de la conducta individual y de los elementos del delito correspondiente.
También debe considerarse la responsabilidad de los funcionarios que diseñan o implementan las medidas. La responsabilidad individual puede surgir de la ordenación, autorización, facilitación o ejecución intencionada de conductas que constituyan crímenes internacionales. La inmunidad funcional o la posición jerárquica no pueden utilizarse como explicación general para excluir responsabilidad cuando se cumplen los requisitos del derecho penal internacional. [14]
12. La relación causal y la prueba del daño
Uno de los mayores desafíos en cualquier procedimiento internacional es demostrar el vínculo causal entre la medida y el supuesto daño. La existencia de una medida coercitiva y la existencia simultánea de una crisis económica no son suficientes, por sí solas, para establecer la causalidad legal.
La prueba debe construirse utilizando una metodología que permita identificar a:
- La situación existente antes de la adopción de la medida.
- El momento en que la medida comenzó a producir efectos.
- La intensidad y duración de las restricciones.
- Las actividades o activos directamente afectados.
- Las decisiones de bancos, empresas y proveedores.
- Los efectos acumulativos de medidas sucesivas.
- La existencia de factores económicos independientes.
- La disponibilidad real de excepciones humanitarias.
- La previsibilidad del daño.
- La conducta posterior del Estado sancionador.
La causalidad puede ser directa o concurrente. El daño puede ser causado por una combinación de varias causas, sin eliminar necesariamente la responsabilidad de un Estado. En tales casos, el análisis debe determinar la contribución de cada factor, la previsibilidad de las consecuencias y el grado de control que cada actor tenía sobre el resultado.
Las pruebas pueden incluir documentos oficiales, datos de comercio exterior, registros bancarios, contratos cancelados, informes médicos, estadísticas de mortalidad, testimonios, comunicaciones diplomáticas, resoluciones administrativas, análisis económicos y estudios sectoriales. También pueden utilizarse pruebas sobre los efectos de sanciones secundarias y el exceso de cumplimiento privado.
Un argumento sólido debe evitar dos extremos. El primero es atribuir todos los problemas económicos a medidas externas, sin examinar otros factores. El segundo es negar cualquier relación causal porque existen factores internos o estructurales. La ley de responsabilidad requiere un análisis concreto, probatorio y diferenciado.
13. Reparación integral y garantías de no repetición
La reparación no debe reducirse a una compensación económica. En casos de medidas coercitivas unilaterales, la reparación integral puede incluir:
- La eliminación o modificación de la medida ilícita.
- La eliminación de sanciones secundarias incompatibles con el derecho internacional.
- La restitución de bienes cuando sea aplicable.
- Compensación por daños materiales y morales.
- La reconstrucción de las infraestructuras afectadas.
- La recuperación de servicios esenciales.
- Garantizar el acceso a medicamentos y alimentos.
- La revisión de licencias y excepciones humanitarias.
- La investigación de los daños causados.
- Reconocimiento público de la infracción.
- La adopción de medidas para evitar la repetición.
El cese es especialmente importante cuando la medida sigue teniendo efectos. La reparación futura carecería de sentido si el Estado mantiene simultáneamente la conducta ilícita. Por lo tanto, el primer deber es poner fin a la infracción cuando esta es de carácter continuo.
Las garantías de no repetición pueden requerir cambios legislativos, administrativos o institucionales. También pueden incluir mecanismos de supervisión, evaluación humanitaria previa, revisión judicial, transparencia de decisiones, consulta con agencias internacionales y procedimientos para resolver quejas de terceros Estados e individuos afectados.
En este punto, la reparación está vinculada a la efectividad del derecho internacional. No basta con reconocer la existencia de una obligación en abstracto; es necesario establecer mecanismos que permitan identificar la violación, atribuir responsabilidad, ordenar el cese y obtener reparación. La ausencia de mecanismos efectivos favorece la discreción de los Estados con mayor capacidad económica y financiera.
14. El déficit de exigibilidad del Derecho Internacional
El régimen contemporáneo de responsabilidad internacional se enfrenta a una dificultad estructural: la existencia de normas no siempre va acompañada de mecanismos obligatorios y accesibles para hacerlas cumplir.
La responsabilidad internacional a menudo depende del consentimiento de los Estados para la jurisdicción, la disponibilidad de mecanismos de reclamación y la voluntad política de los Estados. Esta situación puede crear una brecha entre la proclamación de derechos y su protección efectiva.
El déficit es especialmente notable en tres áreas:
- La dificultad de llevar ante los tribunales a los Estados que aplican medidas coercitivas.
- La ausencia de mecanismos automáticos de reparación.
- La falta de procedimientos universales para evaluar el impacto humanitario de las medidas.
Esta limitación tiene un impacto directo en el derecho a la paz, el derecho al desarrollo y la protección internacional de los derechos humanos. El orden jurídico puede reconocer principios fundamentales y, sin embargo, dejar su aplicación sujeta a la voluntad de los Estados más poderosos.
La cuestión no es solo si una medida es legalmente ilegal. También es necesario preguntar quién puede declarar tal ilusión, qué organismo puede ordenar su cese, cómo se prueba el daño, quién garantiza la reparación y qué consecuencias afronta el Estado responsable cuando no cumple.
La consolidación de un orden internacional basado en la dignidad humana requiere avances hacia formas de control más efectivas. Estas incluyen:
- Mecanismos jurisdiccionales con competencia suficiente.
- Procedimientos de quejas interestatales e individuales.
- Evaluaciones de impacto humanitario obligatorias.
- Revisión periódica de las medidas.
- Protección reforzada de bienes esenciales.
- Prohibición efectiva de sanciones secundarias.
- Sistemas internacionales de reparación.
- Mayor transparencia en la toma de decisiones.
- Participación de los Estados afectados y de la sociedad civil.
- Coordinación entre los órganos de derechos humanos, comercio y paz y seguridad.
Conclusión
Las medidas coercitivas unilaterales no pueden excluirse del examen del Derecho Internacional simplemente porque hayan sido adoptadas mediante leyes, decretos o decisiones administrativas internas. Cuando producen efectos extraterritoriales, interfieren en el ejercicio de la soberanía de otro Estado, afectan a derechos fundamentales o se mantienen sin una base jurídica internacional suficiente, pueden constituir actos internacionalmente ilícitos.
La determinación de la responsabilidad requiere un análisis específico de cada medida. Debe examinarse su base jurídica, propósito, alcance territorial, órgano responsable, compatibilidad con la Carta de las Naciones Unidas, relación con una posible contramedida, proporcionalidad, temporalidad, impacto humanitario y consecuencias para terceros Estados e individuos.
La responsabilidad internacional del Estado puede dar lugar a deberes de cese, restitución, compensación, satisfacción y garantías de no repetición. Por separado, la responsabilidad penal individual puede surgir cuando la conducta cumple con los elementos de un delito internacional, sin que el estatus oficial del autor constituya una defensa automática.
En el caso de Venezuela, el análisis debe estar respaldado por evidencia empírica que documente los efectos de las medidas sobre la economía, la salud, la alimentación, la educación, la ciencia, la cultura, los servicios públicos y el desarrollo. También debe distinguir entre las consecuencias atribuibles a medidas externas y aquellas derivadas de otros factores. Una defensa legal sólida no necesita simplificar la realidad; debe demostrarla con precisión.
La comunidad internacional no puede permanecer indiferente al uso de la coerción económica como sustituto de los procedimientos legales y diplomáticos. Tampoco puede aceptar que se invocen los derechos humanos como justificación para medidas que, en su implementación concreta, causan sufrimiento generalizado a la población civil.
El principio de igualdad soberana exige que ningún Estado convierta su poder financiero, tecnológico o comercial en un poder general para dictar normas al resto de la comunidad internacional. La cooperación internacional, la solución pacífica de disputas, la responsabilidad y la reparación deben prevalecer sobre amenazas, bloqueos y coerción arbitraria.
La vía judicial internacional, aunque compleja y limitada por las normas de jurisdicción, sigue siendo una herramienta necesaria. Pero debe complementarse con mecanismos políticos, diplomáticos, humanitarios y multilaterales capaces de prevenir daños y garantizar respuestas oportunas.
El debate sobre las medidas coercitivas unilaterales no es solo un debate sobre sanciones económicas. Es un debate sobre los límites del poder estatal, la eficacia del derecho internacional, la protección de los pueblos y la posibilidad de construir un orden internacional en el que la soberanía no sea privilegio de los más fuertes, sino una garantía de igualdad entre los estados.
Desde este estrado, reafirmamos nuestro compromiso con el estudio riguroso de estas prácticas, con la defensa de las víctimas y con la construcción de un orden internacional basado en el derecho, la cooperación, la paz, el desarrollo y la dignidad humana, no en la coerción unilateral o la imposición arbitraria.
Muchas gracias por su atención.
Notas
[1]: La expresión "medidas de extorsión" ha sido utilizada por varios Estados, organizaciones sociales y sectores académicos para subrayar la naturaleza abusiva, desproporcionada o condicionante de ciertas medidas unilaterales. En el lenguaje institucional de las Naciones Unidas, predomina la expresión "medidas coercitivas unilaterales". El uso de una u otra denominación debe explicarse para evitar que la diferencia terminológica oculte el problema legal subyacente.
[2]: El artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que una parte no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación para el incumplimiento de un tratado. Aunque la norma se refiere directamente a las obligaciones del tratado, expresa un principio general: el Derecho interno no puede prevalecer sobre las obligaciones internacionales del Estado.
[3]: La represalia es una medida desfavorable, pero, en principio, legal. Las contramedidas son respuestas a un acto internacionalmente ilícito previo y solo pueden invocarse cuando cumplen condiciones estrictas, incluyendo proporcionalidad, temporalidad y el propósito de inducir al Estado responsable a cumplir con sus obligaciones. Véanse los artículos 22, 49-54 del Proyecto de Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Actos Internacionalmente Ilícitos, Comisión de Derecho Internacional, 2001.
[4]: Resolución 56/83 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 12 de diciembre de 2001, que toma nota del Proyecto de Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Actos Internacionalmente Injustos y lo pone en conocimiento de los Gobiernos.
[5]: Jus cogens se define en el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados como una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como una norma que no admite acuerdo en sentido contrario y que solo puede ser modificada por una norma posterior de Derecho Internacional general de la misma naturaleza.
[6]: La Resolución 2625 de la Asamblea General de 24 de octubre de 1970 contiene la Declaración sobre los Principios del Derecho Internacional relativos a las Relaciones Amistosas y la Cooperación entre los Estados. Su formulación sobre la coerción económica debe leerse en conjunto con la práctica, doctrina y otras fuentes aplicables del Derecho Internacional de los Estados.
[7]: El artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas menciona, entre otras cosas, la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, la resolución judicial y el recurso a agencias o acuerdos regionales.
[8]: La Corte Internacional de Justicia ha examinado la existencia de obligaciones frente a la comunidad internacional en casos como Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, segunda fase, sentencia del 5 de febrero de 1970. La referencia a normas perentorias o imperativas requiere un análisis diferente y más estricto que la identificación de obligaciones erga omnes.
[9]: El artículo 7 del Estatuto de Roma define crímenes de lesa humanidad. Para que se configuren, se requiere, entre otros elementos, que los actos formen parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y que el autor actúe con conocimiento de dicho ataque. La gravedad política o económica de una medida no es suficiente por sí sola para constituir este crimen.
[10]: La Oficina del Relator Especial sobre el impacto negativo de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos ha preparado informes sobre sus efectos en los derechos económicos, sociales y culturales, así como sobre sus consecuencias humanitarias. Las resoluciones e informes de procedimientos especiales son elementos relevantes de documentación y evaluación, aunque no sustituyen la determinación jurisdiccional de la responsabilidad.
[11]: El artículo 27 del Estatuto de Roma establece la irrelevancia del estatus oficial ante la Corte Penal Internacional. La responsabilidad penal individual requiere, en cualquier caso, la prueba de los elementos objetivos y subjetivos del delito imputado.
[12]: Estudio de Elsie Rosales y Arellán Zurita han abordado los efectos de las medidas coercitivas en los indicadores económicos y sociales de Venezuela, incluyendo el producto interior bruto, el acceso a medicamentos, la disponibilidad de alimentos y la prestación de servicios básicos. Una versión académica final debe incorporar las referencias bibliográficas completas, la metodología, el periodo analizado y los criterios de atribución causal.
[13]: El artículo 12 del Estatuto de Roma establece las condiciones previas para el ejercicio de la jurisdicción del Tribunal. La jurisdicción puede basarse, entre otras cosas, en la territorialidad, la nacionalidad del acusado o una remisión del Consejo de Seguridad. El estado procesal de una comunicación, examen o investigación debe describirse con precisión y conforme a la etapa oficialmente reconocida.
[14]: La atribución de conducta a un Estado y la responsabilidad penal individual son cuestiones distintas. La primera se rige por las normas de responsabilidad internacional del Estado; la segunda requiere prueba de participación individual, conocimiento y otros elementos del delito previstos en el derecho penal internacional.
