Consejo de Seguridad, antecedente interesante contra los bloqueos y
experiencias. Su prospectiva de lege
ferenda.
Prof. Dr. Carmelo Borrego
Como es conocido desde la creación de Naciones Unidas siempre se ha
manifestado la dificultad de lograr acciones contundentes que impidan flagelar
los derechos fundamentales (derechos humanos) acciones de injusticia e
irrespeto de las obligaciones emanadas de los tratados, y otras fuentes del
Derecho Internacional (resoluciones,
acuerdos, declaraciones, exhortaciones)
prácticas diversas e inveteradas
que impiden el desarrollo económico - social sostenible, con lo cual
también se ha evitado, se ha gestado y realizado el quebrantamiento de la paz y
la seguridad internacional, a través de distintos acontecimientos que registra
la historia de los 70 y más años de ONU y que paradójicamente, la protección de
los derechos humanos, el respeto a la legalidad internacional, la acción
direccionada de fomentar y lograr el desarrollo sostenible de los pueblos de
cara a desterrar el hambre y la pobreza, así como las condiciones contrarias al buen vivir de la
población mundial y que definitivamente son los propósitos más emblemáticos que
se contienen en la declaración de principios de la Organización, insertados en su
Carta fundacional.
Estas breves indicaciones dan a entender que la Organización de
Naciones Unidas está prácticamente sumergida en una discreta efectividad de sus
agencias y ello debido a defectos, ambigüedades y enredos políticos y menos normativos,
así como entropía de la organización, y acciones interesadas de algunos de sus
miembros y más especialmente miembros fundadores, muchas veces denunciadas por
los países que hacen vida en la Asamblea General y que han quedado reflejados
en documentos y declaraciones de esta principal representación de la voluntad
general de los pueblos del mundo. Sólo basta con citar las conclusiones del 69º
período de sesiones para darse cuenta de este inveterado fenómeno perturbador y
principalmente - no se trata de un secreto - de la inoperancia del Consejo de
Seguridad, que como bien es sabido, es el órgano cuya función principal es
mantener la paz y la seguridad internacional, así como la discreta y casi nula fuerza
interventora de la Asamblea General que es mediatizada y relegada a segundo
plano de importancia en el acontecer mundial en materia de conflictos armados[1].
Asimismo, el CS es un órgano altamente
burocratizado y especialmente limitado por su conformación decisora, quizás esa
situación está muy relacionada con la abstención o la ausencia de uno de estos
miembros permanentes para impedir la toma de decisiones o bloquear las que
resultan contrarias a los intereses; entonces,
de nada valen los acuerdos, o
cualquier proyecto que provenga de otras agencias de Naciones Unidas para que
estos miembros permanentes ralenticen u obstruyan dichos acuerdos, resoluciones, en fin, actos relevantes para la consecución de la Organización y de sus
miembros.
De modo que, en la actualidad, para la existencia de una resolución
válida jurídico internacionalmente hablando, en relación con aspectos atinentes
a conflictos o amenazas a la paz y seguridad internacional, debe existir el
consenso de todos los miembros del Consejo de Seguridad, al menos nueve de los
quince miembros, incluyendo el voto afirmativo de todos los miembros
permanentes (art.27.3 CNU). Principalmente, conforme a la estructura de la
Carta ONU, el artículo 25 señala que es imperativo de los miembros de las
Naciones Unidas acepten y cumplan las decisiones del Consejo de Seguridad, de
modo que al no existir una distinción específica sobre el carácter de la
decisión (a favor o en contra) no puede haber una voluntad contraria que se
oponga a tal resultado emanado de esta instancia, incluso, podría ir en
contrasentido de una declaración de la Asamblea General; además, con el sólo
hecho de votar negativamente el miembro permanente o simplemente no asistir a
la reunión[2],
ya es suficiente para entorpecer la toma de decisiones.
No obstante, de cara a revelarse
contra este tipo de contradicciones, podrían
trazarse otras hipótesis a partir de lo
señalado en el artículo 10 en relación con el artículo 11 numerales 2 y 4 de la Carta, en cuyas normas se ofrece un
panorama más alentador a favor de imponer un criterio con mayor peso
legitimante, pues la Asamblea puede conocer,
discutir, hacer recomendaciones y decidir sobre aspectos que atañen al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
La reseña historiográfica da
cuenta de distintos momentos, a lo largo de todo este período de existencia de
Naciones Unidas, en que se ha dificultado
implementar medidas aliviadoras y preventivas
de cara a evitar conflictos internos – que han sido la mayoría- y conflictos
internacionales, en este último y particular asunto, como reseñó el Secretario General de las Naciones Unidas
Kofi Annan, Premio Nobel de
la Paz en 2001 por su trabajo
por un mundo mejor organizado y más pacífico, a propósito de la apertura
del milenio en el año 2000, el Cuerpo actúa reactivamente. Cierto, este tipo de
situaciones ecuménicas, ha procurado las agendas ocultas o descaradamente abiertas
y las acciones y medidas unilaterales de algunos Estados con inequívoco poder
económico, mediático, político y bélico[3]
para imponer sus criterios y pareceres de conducción del mundo, al punto de
ponerse de relieve visiones unipolares de la política internacional y la manera
de promover, impulsar y resolver
conflictos violentos. No obstante, algunas organizaciones que actúan en
la ONU como la ACT (Accountability, Coherence, and Transparence) (siglas en
inglés), esto es la Misión Permanente de Suiza, como coordinadora del Grupo
para la rendición de Cuentas, La Coherencia y la Transparencia[4],
ha sugerido recientemente (28 de enero de 2015) las
propuestas e iniciativas para optimar los métodos de trabajo en el
Consejo de Seguridad de cara a obtener resultados concretos para ser más
eficientes y prácticos cumpliendo con las metodologías implementadas. En este
sentido, la Organización ACT propone: 1) Dar cumplimiento a la resolución
2171/2014, la que instrumenta la necesidad de utilizar todas la herramientas
del sistema ONU a fin de prestar atención a las señales de alerta de una crisis
y tomar las acciones puntuales y preventivas forzosas. Además, con la finalidad
de atender alertas tempranas se sugirió que el Alto Comisionado para los
Derechos Humanos ofrezca reuniones informativas e informales a los miembros del
Consejo. 2) Buscar un papel más
proactivo de la Comisión de Consolidación de la Paz, promoviendo un foro donde
se discutan a tiempo situaciones críticas, de manera inclusiva y con todas las
partes interesadas. 3) Se propone, en apoyo a la propuesta francesa, la suspensión
voluntaria del uso del veto en situaciones atroces masivas, y en general, se
aspira un código de conducta de los miembros permanentes de cara a los 70
aniversario ONU[5]. 4)
En cuanto a la Corte Penal Internacional, la Organización sugiere la adopción
de mecanismos, preferentemente de metodología interna permanente entre el Consejo y la CPI. Se
advierte que no existe una sola página dedicada a este asunto y tal omisión
tiene que ser rectificada (This omission
should be rectified). 5) Se requiere mejorar la relación del Consejo con
respecto a las fuerzas policiales ( TCCs/PCCs) debates abiertos sobre la
aplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz para su adaptación al
terreno de trabajo[6]. 6) Se establece la necesidad de participación
de los miembros del Consejo como relatores y participar en la co-escritura,
pues ello puede mejorar el resultado final sustantivo de los términos, incluso
facilitar su acción. [7]
Como bien lo manifiesta Remiro Brotóns, el Consejo de Seguridad principalmente
ha actuado y pasado en la seguridad colectiva por momentos claroscuros en torno a las relaciones internacionales a empellones por
la fuerza y ello se manifiesta porque: 1) En algunas ocasiones el Consejo aplicó
medidas provisionales con base en el artículo 40 de la Carta, es decir, medidas
básicas que no afectaran derechos, las
reclamaciones o las posiciones de la partes interesadas. 2) De manera
excepcional y particular dio cabida al uso de la fuerza en aplicación del
artículo 41. 3)En otras ocasiones se
aplicó medidas unilaterales parecidas a la regulada en el artículo 41 y
aparejando la actuación del Consejo de Seguridad, los casos de Irán, Libia,
Polonia, Iraq, Palestina todo bajo la justificación de la relevancia del veto
de algún miembro permanente del Consejo (1997:936)[8].
Se destaca también un momento en particular ante la crisis de Corea en el año
50 que produjo una intervención de la Asamblea General para asumir roles que,
conforme a cierta línea política y doctrinal, rebasaba su competencia usurpando
funciones del Consejo de Seguridad.
La práctica empeñada en los años 50 en la que la
paralización del Consejo de Seguridad por la acción de la antigua Unión
Soviética, obligó a la Asamblea General a dictar una resolución para facilitar
que los estados miembros pudieran realizar intervención militar para facilitar
una salida pacífica al conflicto. Sin embargo, esto no tuvo mucho auge pues se
vio bloqueada tal posibilidad de intervención armada. Este antecedente da
origen al grupo de los estados no
alineados[9]
y posteriormente a la conformación de varios bloques[10]
que ya hacen vida en la Asamblea General y que han facilitado un esfuerzo en
los debates sobre los distintos temas, pero, el punto central de la
conformación de acciones más claras a favor de la paz y la seguridad
internacional, sigue estando en manos del Consejo de Seguridad y en particular
de un grupo que, en particular, puede entorpecer las acciones favorecedoras a
evitar los atentados contra la paz y la seguridad internacional, solo basta
revisar la historia del Consejo, en cuanto al uso del veto para tener una idea
clara de lo ocurrido y de cómo esta manera de actuar afecta sus propios
objetivos, así el histórico de vetos se totaliza en 269, de los cuales la
mayoría fueron utilizados por Rusia en 128 oportunidades, seguido por EEUU 89 y
así sucesivamente siendo China el que menos ha utilizado vetos con 9 (www.wikipedia.org) y necesariamente ante
la crítica sostenida dar un nuevo giro a este organismo sería lo más adecuado[11],
seguir las recomendaciones de expertos que ya han ofrecido una manera de mejor
agenciar el Consejo de Seguridad, es decir el documento ACT que ofrece
alternativas válidas para ensayar ese anhelado cambio. Ello evitaría, el
anquilosamiento y la generación de acciones bélicas y acciones unilaterales, traducidas en medidas para
que se sigan convirtiendo en el lugar común y la evidente subversión del orden
público internacional, para convertirlo en mero saludo a la bandera
[1] La posición de Venezuela en
referencia al asunto planteado ha sido: la necesidad de
lograr su democratización, de promover la igualdad soberana de los Estados y la
transparencia, constituye un objetivo ineludible y esencial en el proceso de
fortalecimiento de la Organización, en consonancia con los propósitos y
principios consagrados en la Carta
[2] Se relata en este sentido, la
orientación a partir de la situación de la guerra de Corea 1950 donde el
Consejo pretendió tomar acción con la ausencia de URSS y no pudo, esto generó
como doctrina que si bien esta ausencia no dificulta la reunión y deliberación,
si se constituye en bloqueo en la toma de decisiones como si se tratara de un
veto.
[3] El Consejo maneja más de ocho mil
millones de dólares anualmente en las operaciones de mantenimiento de la paz y
los cinco miembros permanentes aportan tropas militares, policiales, tecnología
que se maneja a sus propios intereses.
[4] El grupo está integrado por países
como: Austria, Arabia Saudita, Chile, Costa Rica, Eslovenia, Estonia,
Finlandia, Gabón, Ghana, Irlanda, Jordania, Liechtenstein, Maldivas, Noruega,
Nueva Zelandia, Papúa Nueva Guinea, Perú, Portugal República Unida de Tanzania,
San Vicente y las Granadinas, Suecia, Suiza y Uruguay.
[5] Obviamente debería buscarse una
eliminación de este instrumento que en nada ayuda a la consecución de
soluciones de controversias.
[6] Este planteo coincide con la
apreciación de ciertos sectores oficiales y críticos del sistema empeñado en el
Consejo de Seguridad de la ONU en cuanto a que los miembros permanentes son los
que más ofrecen apoyo militar y policial y ello se hace bajo sus propios
intereses.
[7] La nota presidencial /2014/268 del Consejo de Seguridad
señala: En relación con las medidas que figuran en la nota de la Presidencia
del Consejo de Seguridad de 26 de julio de 2010 (S/2010/507) y en un nuevo
esfuerzo por aumentar la eficiencia y la transparencia de la labor del Consejo,
así como lograr una mayor participación de los miembros del Consejo en la
redacción de productos del Consejo y su responsabilidad más amplia de
redacción, los miembros del Consejo de Seguridad han convenido en lo
siguiente: a) Sin perjuicio de los
derechos conferidos en virtud de la Carta de las Naciones Unidas y el reglamento provisional
del Consejo de Seguridad, los miembros del Consejo de Seguridad apoyan, cuando
proceda, el arreglo oficioso por el cual uno o más miembros del Consejo (como
“redactor(es)”) inician y presiden el proceso oficioso de redacción. Este
arreglo oficioso, cuando proceda, tiene por objeto facilitar iniciativas
oportunas para asegurar la acción del Consejo, preservando al mismo tiempo un
elemento de continuidad, con miras a mejorar la eficiencia de la labor del
Consejo; b) Cualquier miembro del Consejo de Seguridad puede ser redactor. Se
alienta a los miembros del Consejo a que actúen como redactores en la
elaboración de documentos como las resoluciones, declaraciones de la
Presidencia y comunicados de prensa del Consejo; c) Los miembros del Consejo de
Seguridad afirman su compromiso de fomentar la participación de todos los
miembros del Consejo de Seguridad en la redacción de documentos, incluyendo las
resoluciones, declaraciones de la Presidencia y comunicados de prensa del
Consejo. A tal fin, los miembros del Consejo de Seguridad alientan a los
redactores, lo antes posible en el proceso de redacción, a que aseguren un
intercambio de información entre todos los miembros del Consejo de Seguridad y
celebren consultas oportunas con todos los miembros del Consejo; d) Además, los
miembros del Consejo de Seguridad tienen previsto seguir celebrando consultas
oficiosas con los Estados Miembros de las Naciones Unidas, en particular los
Estados Miembros interesados, incluidos los países directamente involucrados o
especialmente afectados, los Estados vecinos y los países que puedan realizar
contribuciones particulares, así como con organizaciones regionales y grupos de
amigos, cuando elaboren, entre otras cosas, resoluciones, declaraciones de la
Presidencia y comunicados de prensa, según corresponda.
[8] Pero esas acciones unilaterales
siguen en progreso, cabe señalar el caso de Venezuela, Nicaragua, cuba. Al
respecto el consejo de Derechos Humanos, que se ha dedicado al estudio de tema hizo una
semblanza general sobre este tópico y aprobó una resolución al respecto, en un evento organizado por esta instancia el experto
egipcio Mohamed Abdel-Moneim, profesor de derecho internacional, señaló: las buenas intenciones no cuentan si
acaban provocando consecuencias negativas. La Carta de las Naciones Unidas no
permite a un Estado solo decidir emprender acciones coercitivas puesto que
pueden violar o perjudicar la realización de los derechos humanos de la
población del país afectado. Por esta razón, las únicas medidas coercitivas que
Naciones Unidas considera legítimas y legales son aquellas decididas por el
Consejo de Seguridad que, además de ser multilaterales, son emprendidas tras
una evaluación de sus posibles consecuencias negativas. Al final de la
discusión, el relator Jazairy lamentó que los Estados que imponen acciones
coercitivas no se pronunciaran durante el debate, como fue el caso de Estados
Unidos, que estuvo presente en la sala, pero no tomó la palabra(http://panorama.ridh.org/analisis-indica-que-todas-las-medidas-coercitivas-unilaterales-son-inmorales-experto-onu/).
[9]
A partir de la Conferencia de
Bandung (Indonesia) en 1955 se erige el grupo cuyos objetivos son: Así,
los objetivos primarios de los países no alineados se enfocaron en el apoyo a
la autodeterminación, la oposición al apartheid en Sudáfrica, la no adhesión a pactos multilaterales
militares, la lucha contra el imperialismo en todas sus formas y
manifestaciones, el desarme, la no injerencia en los asuntos
internos de los Estados, el fortalecimiento de la ONU, la democratización de las relaciones
internacionales, el desarrollo socioeconómico y la reestructuración del sistema
económico internacional(https://es.wikipedia.org/wiki/Movimiento_de_Pa%C3%ADses_No_Alineados). Hoy esta organización
internacional cuenta con 117 estados miembros, pero que en definitiva todos no
concurren en los mismos propósitos que se dice profesar. Obvios los cambios
geopolíticos han hecho que la organización gire en dirección distinta a los cometidos
iniciales, por ello el enfoque es más consustancial con los objetivos que se
refiere al comienzo de esta nota.
[10]
La Unión africana y el Grulac,
entre otras, son entidades que emergen a la par de la regionalización de la ONU
y que evidentemente tienen un peso específico en la político que actualmente se
vive en la Organización.
[11]
Conforme a la Carta las
decisiones del Consejo de Seguridad son por mayoría es decir 9 de 15 votos,
pero siempre deberá concurrir el voto de los denominados estados permanentes,
en ello es categórico el artículo 27.3 de dicho instrumento normativo. El veto
de uno de los cinco miembros permanente ya define el rechazo del documento
sometido a aprobación o desaprobación.
