EL ACTO UNILATERAL Y SUS EFECTOS DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO INTERNACIONAL

 

Prof. Dr. Carmelo Borrego

 

La extraña figura de los actos unilaterales como formadora de obligaciones y derechos en el ámbito internacional, no resulta de larga data, apenas se conoce de poco tiempo; pero lo importante es que esta figura es capaz de considerarse un acto que genera compromisos, pero que sólo es expresada por una sola parte y la otra parte, es decir, el interlocutor podría aceptar y continuar. Resulta una suerte de ofrecimiento negocial que ha de formularse de buena fe, sin apremios ni coacciones. Por ejemplo, recientemente el gobierno de España ofreció entregar un montante de vacunas anti covid, bajo ciertas y determinadas condiciones, a países de la región iberoamericana, en una conferencia que se celebraba justamente en la Cumbre de este año 2021. Al tener como cierta esta oferta unilateral, se entiende que se trata de un compromiso, claro, de buena fe y directo que, dará lugar a que los Estados interesados puedan formalizar ese compromiso, sin que ello pueda generar olvido, desatención o burla del respectivo gobierno español. Esto es, existe una obligación generada a partir de esa declaración formal.  Entonces, se trata de la activación de un derecho a favor del Estado receptor del mensaje y una obligación de cumplimiento de emisor del mensaje, la condición no es otra, sino el carácter regional iberoamericano del beneficiado, el cumplimiento de la condición de temporalidad y presupuesto previo a la procedencia del compromiso y lo que oportunamente se logre concretar al respecto. Sin embargo, se discute si esa obligación es suficiente para conformar y concretar el débito, o simplemente es necesario que se complementen, tanto la oferta como la aceptación de la misma (Estado receptor) para que opere la obligación derivada de esa actuación del Estado ofertante o emisor de un mensaje compromisorio.

 Al respecto, la jurisprudencia generada a partir de la sentencia de 1974 Nueva Zelanda vs Francia (conocida como “Ensayos Nucleares”), ha entendido que la declaración unilateral del Estado sí tiene efectos en el ámbito internacional y debe en consecuencia tenerse como cierta, dada de buena fe y aceptada por otros Estados interesados. En tal circunstancia, señala el fallo:  En el presente caso, el demandante, aun reconociendo la posibilidad de que la controversia sea resuelta mediante una declaración unilateral de Francia, ha manifestado que, a su juicio, ha quedado abierta la posibilidad de nuevos ensayos atmosféricos, incluso después de las declaraciones francesas anteriormente mencionadas. La Corte debe formarse, sin embargo, su propia opinión del significado y el alcance que se pretende dar a esas declaraciones unilaterales. Teniendo en cuenta su intención y las circunstancias en que fueron hechas, debe entenderse que constituyen un compromiso del Estado francés (…). Es cierto que Francia no reconoció que estuviera obligada por ninguna norma de derecho internacional a concluir sus ensayos, pero eso no afecta a las consecuencias jurídicas de las declaraciones hechas; no puede interpretarse que el compromiso unilateral resultante se haya adquirido con la salvedad implícita de una facultad arbitraria de reconsideración.

Nótese que la motivación de la Corte va en dirección a establecer que Francia, en su momento,  se permitió hacer un ofrecimiento de cesar los ensayos nucleares, eso lo hizo de una manera pública, notoria, comunicacional y sin ningún tipo de presión o coacción. Lo que se interpreta libremente y de bona fide en relación con la comunidad internacional. A tal efecto, ante esa expresión francesa expresada, daba lugar a la aceptación del otro Estado interesado y por ende, no hubo necesidad de continuar con la causa. De hecho, la propia Corte concluye el procedimiento, en ese sentido, la Corte expreso: la demanda de Nueva Zelandia carecía de objeto y que, por lo tanto, la Corte no tenía que dictaminar al respecto. Entonces, basado en esta decisión, ha de entenderse que, en primer, un Estado legitimado ofrece una declaración unilateral, es decir, un sujeto internacional plenamente reconocido realiza la expresión comunicacional; segundo, lo hizo en los términos en que se refería a un asunto que afecta o causa daños a terceros, por lo tanto, tiene efectos internacionales tal declaración; tercero, que dicha declaración o declaraciones, independientemente del espacio en que se hubieren proferido o la plataforma utilizada para hacerla, se considera plenamente válida. Por ende, toda declaración dirigida a la comunidad internacional puede entenderse suficiente para generar consecuencias, y esas consecuencias se verifican a través del compromiso, obligaciones y/o derecho que puedan invocarse. Por ello, las declaraciones que precisan interés son aquellas que provengan de la representación legítima del Estado o del gobierno. Por lo tanto, no toda declaración de un funcionario de un Estado puede enterderse como acto unilateral que causa efectos jurídicos internacionales a favor o en contra de terceros Estados.

 

La declaración unilateral ante la jurisdicción internacional

A su vez, en cuanto a los efectos jurídicos que pueda ocasionar una declaración unilateral, como acto jurídico relevante y más en lo que concierne al sometimiento de una controversia o disputa ante la Corte Internacional de Justicia, la doctrina entiende que a los efectos de apreciar la voluntad del Estado, como acto unilateral, es imprescindible y más en el caso de los negocios jurídicos a someterse a la CIJ debe emerger del ofrecimiento, aceptación y la sumisión. Valga citar el caso de las denominadas pesquerías entre España/Canadá de 1998 en que la CIJ observa que las declaraciones de aceptación de su jurisdicción se indicó claramente (...) que interpretaba las palabras pertinentes de la declaración, agregando, de forma natural y razonable, (...) se interpretará los términos pertinentes de una declaración, incluida una reserva que ésta contenga de manera natural, teniendo debidamente en cuenta los propósitos del Estado de que se trate en el momento en que aceptó la competencia obligatoria de la Corte. El propósito del Estado que formuló la reserva puede inferirse no sólo del texto de la cláusula pertinente, sino también del contexto en que esa cláusula ha de leerse, así como del examen de las pruebas relacionadas con las circunstancias de su preparación y los objetivos que se intentan alcanzar. En el caso planteado, la Corte cuenta con esas explicaciones en forma de declaraciones ministeriales, debates parlamentarios, propuestas legislativas y comunicados de prensa del Canadá. 

Es decir, existe un compendio de asuntos (documentos) que como práctica consuetudinaria y constante se puede y obliga a inferir la voluntad unilateral del estado para someterse a una determinada obligación que genera un negocio jurídico y que en el caso de un compromiso de litigar ante la Corte, ello si bien no hay un conducto formal con palabras sacramentales, ello debe presuponerse de forma indubitable.  De modo que no puede quedar dudas sobre la coincidencia de esa declaración formal y los actos verificados y verificables de esa voluntad de sumisión de asunto ante la instancia judicial internacional. De eso no queda la menor duda.

En tal sentido, valga señalar la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso conflicto armado entre la República Democrática del Congo vs Uganda 2006, en cuyo fallo, la Corte fija o funda su competencia donde se invocó: las declaraciones de aceptación de la jurisdicción obligatoria de la Corte con arreglo al párrafo 2 del Artículo 36 del Estatuto de la Corte formuladas por ambas Partes. Declaraciones que si bien fueron otorgadas indistintamente, esas fueron suficientes para sostener en conjunto la competencia de la Corte para conocer la cuestión controversial entre ambos Estados. Estas expresiones referidas al entenderse en el marco del acto unilateral, se les consideró con suficiente efecto jurídico para validar el compromiso de litigio ante la CIJ.

Relación entre acto unilateral y otros actos jurídicos derivados de relaciones compromisorias (tratados)

 

Quizá valga señalar que no se trata de actos que unilateralmente da un Estado en ocasión de una situación contractual, como ocurre en relación con ciertas pautas de los tratados, bien para conformar el compromiso ratificatorio o bien para adherirse a la relación contractual o simplemente proceder a la denuncia concreta de un tratado, pues tales actos son relativos y  consecuencia de las obligaciones que se asumen en cumplimiento de la relación contractual mediante un tratado y que derivan de la necesidad de cumplimiento de tales actos unilaterales. Por lo tanto, no necesariamente actos como las notas de protesta o notificaciones sobre determinado acontecimiento se deriva en la suficiente autonomia del acto unilateral. Pues por ejemplo, en la protesta o nota verbal de protesta sólo se trata de un acto de reacción frente a una situación que se considera contraria o lesiva a un interés o derecho de ese Estado que está siendo afectado y con ello, probablemente se impida una fórmula de tácito consentimiento frente al asunto no protestado adecuadamente (reclamaciones territoriales, incidentes fronterizos, incidentes o afectación de nacionales de un Estado, actividades ilegales de grupos armados entre el territorio de ambos Estados, entre otros supuestos).  Por ello, se ha pretendido establecer claramente qué puede entenderse como declaración o acto unilateral, así por ejemplo los compromisos, las renuncias expresas  o la acción futura de hacer algo o no hacer nada en concreto, caso, por ejemplo, el que da comienzo al presente documento. En los tres casos vistos, solo se refiere a la intervención de un sujeto legitimado y no es vinculante la aceptación expresa de otro u otros. Lo que podrá analizarse sucesivamente en atención a lo ocurrido eventualmente.

 A tal efecto la Comisión de Derecho Internacional, también ha realizado un seguimiento a este tema en paticular y ha perfilado un estudio concreto sobre el mismo y para lo cual, se ha nombrado un relator especial para el año 2006, en tal sentido, esa labor encomendada al relator Rodríguez Cedeño, quien presentó un documento en que da la manifestación concreta del asunto para su estudio, sin que hasta ahora la labor haya sido definitivamente terminada, en términos de presentar alguna resolución para la aprobación de la Asamblea General de la ONU. 

En tal sentido, en la CDI reposa este documento cuyo título es relativo a los principios rectores de los actos unilaterales de los Estados. Al respecto se entiende:  que la Interpretación de los actos unilaterales pasa por analizar: El contexto en que se formuló un acto unilateral por parte de un Estado, así como la claridad y precisión de sus términos, serán tenidos en cuenta con carácter prioritario para llevar a cabo su interpretación. 

A tal fin, se entiende que a efectos jurídicos y judiciales, ha de atenderse principalmente  que la interpretación de este acto unilateral debe hacerse de forma restrictiva, pues no cualquier asunto puede convertirse de la noche a la mañana en un acto unilateral compromisorio lo que podría impulsar un cerco de la actuación del Estado. De ahí que,  las declaraciones en virtud de las cuales los Estados han tratado de limitar su libertad de actuación, y ha de ponerse de relieve la necesidad de tener en cuenta el contexto en que dicho acto unilateral se formuló, e inclusive su claridad y precisión (...)(DOCUMENTO A/CN.4/569 y Add.1 Noveno informe sobre los actos unilaterales de los Estados, del Sr. Rodríguez Cedeño, Relator Especial) 

Sin embargo, la CDI consideró relevante puntualizar,  la necesidad de limitar el objeto de estudio a las obligaciones que el Estado podría asumir en virtud de una declaración unilateral, así como las condiciones de validez, así como, los efectos que podrían producir respecto de terceros Estados, incluyendo los derechos correspondientes de dichos Estados, obviando tratar la cuestión enormemente compleja de los comportamientos.

 

Se dice en el documento y aquí se ratifica que el principio de buena fe y la necesidad de garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos unilateralmente adquieren relevancia.  Surge entonces la tesis de la palabra empeñada y considerar el asunto, más que una obligación jurídica, en una obligación moral. Según el documento: Este principio responde, a su vez, a la obligación moral de respetar la palabra dada, o bien a la exigencia social de asegurar la estabilidad de las relaciones internacionales.

 

Además, se dan dos supuestos interesante para abonar en las características de dicho acto de obligación moral: la sinceridad del declarante o la expectativa generada en los terceros respecto al cumplimiento de dicho acto unilateral. 

 

De ahí se llega a configurar ese trato o compromiso internacional basado en: (…)la exigencia fundamental de la estabilidad de las relaciones internacionales, el compromiso unilateral que ofrece garantías de solidez comparables a las del compromiso convencional (…)  

 

Al final, pareciera que la idea es ir consolidando la tesis de la declaración o acto unilateral, con las mismas consecuencias de los tratados y por ende, sería aplicable plenamente las reglas de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y así, el relator señala que las figuras de la nulidad, terminación y suspensión podrían eventualmente ser aplicables, para que según los casos, se proceda a activar o desactivar una determinada relación nacida bajo la figura del acto unilateral.

 

Por lo tanto, y en aplicación de los criterios expuestos, la validez del acto jurídico unilateral de una declaración, estará en la ausencia de vicios que, como el dolo o el error puedan estar presentes. El dolo por cuanto el artículo 49 de la referida Convención de Viena establece: Si un Estado ha sido inducido a celebrar un tratado por la conducta fraudulenta de otro Estado negociador, podrá alegar el dolo como vicio de su consentimiento en obligarse por el tratado. Es decir, en un interpretación correcta del referido planteamiento de la Convención, se trata de una inducción, es decir, hubo una falta de representanción correcta de la situación a la que se refiere el acto y en consecuencia, la conducta del Estado declarante se ve impulsada por la fraudulencia previa de otro sujeto internacional (inducción en error al Estado víctima del fraude). De modo que se releva la libertad (voluntad y conciencia de actuación) y buena fe en la conformación del acto unilateral. Por ejemplo, si un canciller de un Estado a partir de ciertos actos fraudulentos realizado por el otro representante quien pretende aprovecharse de la situación, genera en el otro un acto que pudiera abarcar un compromiso u obligación que compromete al estado que representa, en cuyo caso, esa conducta fraudulenta previa vicia totalmente el acto jurídico planteado y lo hace inválido. Por tal razón, la Convención en el artículo 46 señala:  (…)violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno(...). Esa violación que es alegable desde el punto de vista del Derecho interno:  debe ser manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe. Es decir, un acto contrario a la buena fe, ya da por descontado su invalidez y por lo general, en condiciones normales el Estado inducido erróneamente, jamás se hubiere comprometido en un acto unilateral.

 Además de lo dicho, se da relevancia al error el que ha de entenderse: Un Estado podrá alegar un error en un tratado como vicio de su consentimiento en obligarse por el tratado, si el error se refiere a un hecho o a una situación cuya existencia diera por supuesta ese Estado en el momento de la celebración del tratado y constituyera una base esencial de su consentimiento en obligarse por el tratado. Este perfil señalado también se refiere al vicio del consentimiento para emitir una declaración a modo de acto unilateral. Con lo cual, se insiste en la absoluta transparecencia, claridad, libertad de ofrecimiento y sin que afecte al Derecho interno en cuanto a normas fundamentales que podrían perjudicar al Estado de modo irreversible y su orden público constitucional

Quién o quienes podrán comprometer al estado a efectos de un acto unilateral

Como se dijo anteriormente, cabe señalar que los únicos que podrían comprometer desde la perspectiva de la representación del Estado, serían en aplicación analógica de lo contenido en la referida Convención de Viena sobre el Derecho de Los Tratados, esto es que con base en su artículo 7: 

(…) El consentimiento del Estado en obligarse por un tratado (entiéndase acto unilateral), se considerará que una persona representa a un Estado: 

a) Si se presentan los adecuados plenos poderes. Siempre el acto suceda en un determinado evento, para lo cual se requiera la presentación de tal mandato legal y jurídicamente dado.

b) Si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados. o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados o del Estado ha sido considerar a esa persona, como representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.  Es decir, se exime de la consignación de poder habilitante para formular declaraciones y sólo la presunción iuris tantum de la representación a todo evento.

2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: 

a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado. No caben situaciones ficticias o meras presunciones sobre la particularidad del nombramiento del funcionario, lo cual evidentemente desde el punto de vista interno de cada Estado tiene una determinada formalidad y cumplimiento tanto en lo previsto en la Ley como en el marco constitucional. No cabe la figura de un reconocimiento de gobierno y sus funcionarios, sin que ello deba ser avalado internamente por el sistema jurídico y constitucional del Estado. De modo que todo acto unilateral realizado por quien no ha sido nombrado y juramentado bajo el sistema jurídico y constitucional de un Estado, carece de validez y sin efectos jurídicos, con lo cual es atacable cualquier pretensión foránea que quiera formalizar alguna reclamación o ejecución de efectos partiendo de darle validez unilateral a un acto inválido. 

b) los Jefes de misión diplomáticas, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados. Siempre que hayan sido especialmente comisionados para ello. Si bien, puede prescindirse del poder, sin embargo, no todo funcionario o jefe de misión puede hacer sin que exista una validación previa de su actuación por el funcionario de mayor jerarquía. Esto es muy categórico, si por ejemplo se da la situación sobre un supuesto acto unilateral realizado por el jefe de misión en un Estado extranjero, carece de sustentabilidad real si ello carece de las meras instrucciones dadas al respecto. Normalmente, en el ámbito diplomático todo funcionario debe solicitar orientación política y jurídica sobre la actuación de la cancillería y la política del Estado. De modo que los actos personales del funcionario carecen de relevancia a objeto del tema en tratamiento.

c) Los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia. Organización u órgano.  Lo que habilita también la tesis del acto unilateral. 

En suma, lo que resulta definitorio es que los actos unilaterales deben ser evaluados y tenidos eficaces, en condiciones de cautela, pues no cualquier declaración tiene el peso específico de un tratado ni mucho menos. De ahí que los contextos, la firmeza, la objetividad, la buena fe y la no afectación a cuestiones fundamentales de orden público del derecho interno constitucional, podrían aplicar para un acto unilateral. El análisis del asunto no se pierde de vista y la valoración estrictamente jurídica en consecuencia.