Lo que distingue las mentes verdaderamente originales no es que sean las primeras en ver algo nuevo, sino que son capaces de ver como nuevo lo que es viejo, conocido, visto y menospreciado por todos [1]
Friedrich Nietzsche
Prof. Dr. Carmelo Borrego
En el artículo anterior se había identificado a la justicia colaborativa como manera de resolver conflictos, más allá de un escenario meramente judicial. Se señaló que esa herramienta es válida para el desempeño jurídico interno como internacional. Quizás en el plano internacional es más frecuente observar estos medios, dada la particular premisa de que entre pares no hay jurisdicción (par in parem non habet imperium), que es el fundamento clásico de la inmunidad de Estado en Derecho Internacional, salvo que hubiere consentido la jurisdicción foránea por vía de algún compromiso internacional bilateral o multilateral.
Por lo tanto, enfrentar un conflicto mediante métodos compulsivos puede que abone menos que una metodología comunicativa y participativa que está dada más a solucionar y comprender para de seguidas emprender un camino menos intrincado y colocarse en la regla win /win. Es decir, todos ganan con el menor porcentaje de pérdida o perdiendo lo menos. Desde ese ángulo salta a la vista la primera regla en esta materia autocompositiva que es el tono facultativo donde no cabe imposiciones, salvo que se trate de situaciones bochornosas que se intentan colar en la realidad internacional como regla basada en un anti-Derecho (sinónimo de antijurídico).
La capacidad auto – generativa
La expresión autocompositiva no necesariamente pertenece al mundo internacional, pues distintas disciplinas pueden dar u ofrecer esa expresión. Cuando esta expresión se traslada al mundo del DIP va encaminada a enunciar que la mayor aportación sobre soluciones viables proviene de las partes que aceptan que un conflicto que les atañe no puede tener solución de continuidad si no se emprende un abordaje creativo basado en el self determination, hay que estar convencido en que los bombazos pueden resolver a corto plazo, con enormes sacrificios de bienes, personas, poblaciones y dignidad, pero no era lo relevante para crear paz con estabilidad. De modo que la autogestión y la creatividad en las soluciones rinden más, siempre que se haga con un afán honesto y convencido de que es la ruta, probablemente difícil en los primeros momentos, pero a paso seguro se convierte en una garantía sustentable.
La mediación como fórmula políticamente aceptable
Una de las primeras obras relevantes sobre la mediación la ofrece Politis, quizás en un contexto donde el hartazgo de la guerra, las insuficiencias en materia de equilibrio de poder y la nueva orientación del diseño para resolver conflictos a partir de la conferencia de La Haya de 1899 y 1907 parecieron enfilar una nueva era civilizatoria. De ahí que Politis, que escribe para 1910, nota que la dimensión nacida en las postrimerías del siglo XIX e inicios del siglo XX pudo convidar un mejor escenario para enfrentar a la fuerza bélica desmedida. De modo que la mediación al lado de los buenos oficios ofrecía y ofrece un mejor semblante de progreso jurídico, pues su idea central era o es abonar en el campo del entendimiento del conflicto y por ende, precede a la jurisdicción y prepara la atmósfera en caso de que no exista ninguna posibilidad de avanzar sin un episodio judicial, por lo tanto, es la antesala del arbitraje, en el imaginario de los juristas de la época.
Para Politis, la mediación cumple un papel facilitador del camino hacia el Derecho, brinda la oportunidad para que los Estados en conflicto se adapten a la intervención de terceros Estados apartados de la contienda y cuya credibilidad puede dar razones más poderosas para encontrar salidas pacíficas. Claro evidentemente, si la mediación es ocasional y discrecional, el impacto en sus propósitos será discreto. De ahí que el autor abonaba en la necesidad de una institucionalización progresiva. En ese propósito, lo mejor era y es garantizar la conformación de mediadores de reconocida legitimidad colectiva, la edificación de procedimientos estables que permitiese una intervención temprana previa a la generación de una escalada violenta de fuerza bélica. Además, Politis analiza la cuestión sobre la pérdida de soberanía estatal cuando se acude a la mediación. Para el autor, la idea central es reformular el contexto, el Estado, por el hecho de avanzar en una mediación no pierde soberanía en ningún caso, pues la mediación no impone decisiones, no intimida la voluntad estatal, puede sí limitar la arbitrariedad y potencia la capacidad de cooperación. A su vez, tiene la ventaja de servir como instrumento preventivo, quebrar la escalada y puede convertirse en un controlador de las tensiones. Esa regla de mediación se mantiene en un estándar de legitimidad, son las partes las que facilitan el proceso, por lo que no hay aislamiento, se gana en justificación y autoridad moral al convertirse en un mecanismo de presión social de política internacional. En fin, la idea de Politis era mostrar una trayectoria histórica de este medio que lograba la institucionalización, pero no era propiamente un mecanismo para sustituir a la justicia internacional, sino que, mediante ciertos avances en la mediación, aquella era posible y más cercana. De modo que para Politis el medio autocompositivo era y es un puente entre la política diplomática y el Derecho. Pero, como ya se reflexionó en el artículo anterior todos los medios diplomáticos y judiciales terminan en un acuerdo que tiene elementos jurídicos. La idea central de compromisos ya dice de un dictado normativo que las partes han de cumplir bajo el principio general: pacta sunt servanda (principio cardinal para el Derecho de los Tratados).
Sin embargo, más allá de la carrera justificante de Politis sobre la mediación, se encuentra el trabajo realizado por Zancla, cuyo enfoque va al encuentro entre mediación y conciliación, para perfilar un orden jurídico clave. Para el tiempo que escribe este autor, en 1933, los medios diplomáticos ya tenían una presencia importante en el mundo contemporáneo, el arbitraje se había afianzado y la mediación como la conciliación eran más usado y lo importante era realizar o dar un perfil jurídico de estas figuras para institucionalizar los procedimientos a seguir y sus protocolos que se ofrecía como mejor propuesta. De modo que el trabajo de Zancla a diferencia de Politis era el análisis jurídico, es decir, dogmático procesal y para ello arranca con una formulación muy clara y es la estructura recognoscible que identifique o allane las diferencias entre la mediación y la conciliación (la conciliación guarda más afinidad con la mediación que con los buenos oficios). Recuérdese que uno de los problemas centrales entre estos dos medios era que la conciliación se observaba más en una dimensión sustantiva o un fin en sí mismo, para lo cual se utilizaba a la conciliación como definición del conflicto y su solución. Por otro lado, si se mira desde la perspectiva de los trámites ambos medios serían parecidos en cuanto a procedimientos y formas de iniciación y abordaje por las partes y el impar independiente, aunque la mediación se perfila en una dimensión más simple y menos compleja que la conciliación.
Sin embargo, para el autor italiano la respuesta es negativa, aunque se trata de medios diplomáticos ello no da para que sean similares, el libro gira en torno a esta diferencia, la mediación viene siendo un medio muy flexible cuyo propósito es un acercamiento promovido por un tercero que no guarda relación con el conflicto planteado, ese acercamiento hace posible el encuentro de posiciones para entenderlas, sin orientar ninguna solución, lo que procura que las partes puedan iniciar un proceso de evaluación transparente y sin presiones. En cambio, en la conciliación es un procedimiento mucho más estructurado donde la investigación y las propuestas fundadas se vuelcan en un procedimiento que puede implicar la iniciativa de audiencias orales, al final la comisión conciliadora tras observar y escuchar los planteamientos se dispone a presentar un informe detallado con la indicación de posibles soluciones.
Para Zancla, la cuestión está en que, si el medio es un procedimiento porque no existe jurisdicción, y más allá si la conciliación y la mediación requieren de ciertos formalismos, esto sólo constituye un aspecto de los asuntos judiciales. La formalidad y el uso de un proceso sólo habla de un sistema organizado que usa una determinada metodología para la aducción y análisis de las posiciones en desencuentro. De ahí que la fase de apertura, la fase de instrucción y la conclusión son meros pasos organizativos metodológicos que son parecidos a los jurisdiccionales, pero, los enfoques y las resultas son completamente distintas. Si bien entonces no se trata de un juicio formal, estas estructuras organizadas evitan la improvisación diplomática capaz de romper con las expectativas en allanar resultados satisfactorios en menos tiempo y bajo la concertación.
La otra especie clave de estos medios, en especial de la mediación es la figura del mediador o la comisión de conciliación. Cómo se legitima al mediador si éste no decide pues carece de jurisdicción. Al respecto, señala el autor que la legitimidad nace de tres elementos claves que ha de identificar a los mediadores: la confianza de las partes, la imparcialidad funcional y la aceptación previa de una metodología ordenada. Por esta razón, algunos autores como Levis-Mirepois han señalado que la mediación consiste en la acción de una tercera potencia, destinada a obtener un arreglo entre dos Estados en litigio y para él, la mediación va en función del carácter más comprometido del mediador que ha de distanciarse del buen oficiante, pues éste solo se mantiene en un rol muy discreto a contrario de la mediación que adquiere un importante desempeño en la negociación e incluso puede hacer propuestas para resolver (los buenos oficios carecen de proyección metodológica y menos de un centímetro de compromiso, no es el método adecuado para avanzar en negociaciones que requieren profundizar en las diferencias y el abordaje del conflicto, menos cuando se trata de conflictos territoriales, el compromiso de los buenos oficios es poner a las partes en contacto).
Pero, lo más importante en este proceso de mediación es el nacimiento de la confianza, materia ciertamente complicada. No obstante, normalmente hay ciertas entidades, Estados o personas que se han ganado la confianza de muchos Estados confrontados. En esa materia, la que más ha capitalizado ese papel ha sido el Papa y el Vaticano, la Sociedad de Naciones en su momento y algunos países Latinoamericanos como Brasil, Argentina y Chile, además de los EEUU en Norteamérica. Así esas entidades estatales al ofrecer su mediación se comprometen a avanzar en el proceso de enfrentar la controversia y avanzar en una metodología adecuada para lograr los propósitos, de ahí que a tales fines fue la idea central que inspiró a las conferencias de La Haya a finales del siglo 19 y principios del 20. Veamos.
El uso de la mediación a partir de 1907
Como se sabe esta fecha es crucial debido a la realización de la segunda edición de la Conferencia de La Haya y la suscripción de al menos 13 Convenios y una declaración final. El Convenio sobre la solución pacífica de las controversias de 1899 y ratificado con ligeras modificaciones en este año, da por sentado que la mediación es uno de los medios diplomáticos para prosperar en la solución de los conflictos, no obstante, la mediación ya se venía efectuando con antelación, quizás a partir de la vigencia de la primera Convención de 1899. Así puede citarse el caso del conflicto entre Honduras y Nicaragua, por las tensiones fronterizas, en ese caso, la participación de los EE. UU. como mediador es lo relevante y esa actividad fue acompañada por México, a partir de la conferencia de paz de Washington. El resultado más directo fue la creación de un tribunal internacional centroamericano permanente y a su vez, se logró un acuerdo de paz, lo que configuró un importante paso para la resolución de conflictos en Centroamérica.
Siete años más tarde en 1914, la ocupación estadounidense de un territorio mexicano, conocido como el puerto de Veracruz, particularmente debido a un conflicto con marineros del área, hubo la necesidad de intervención para evitar un conflicto de mayor escalada, para ello, Argentina, Brasil y Chile se ofrecieron para el proceso de mediación, una vez lograda la junta mediadora y el trabajo empeñado por los agentes se logró un acuerdo que permitió la retirada de tropas estadounidense y con ello, se aplacó un conflicto armado de relevancia. De modo que en ese sentido la mediación fue fructífera como medio diplomático, sin necesidad de avanzar en otros medios judiciales.
Uno de los capítulos más provechosos de la mediación fue justamente el conflicto entre Suecia y Finlandia entre 1920 y 1921 por el caso de las Islas Åland, al tratarse de un conflicto territorial sobre la soberanía de ese espacio territorial, la Sociedad de Naciones utilizó su influjo para realizar la mediación entre ambas naciones. El resultado concreto de esta intervención mediadora fue el otorgamiento de la Isla a control de Finlandia con ciertas garantías importantes para evitar afectar los derechos de los suecos en esa área territorial y se garantizó la desmilitarización. Ambas partes concurrieron en el Acuerdo.
Ni tanto de aceptación, ni tampoco la confianza en la mediación (las bajas)
Los ejemplos expuestos dan cuenta de la orientación principal acerca del uso del medio diplomático de la mediación y de alguna manera justifica su uso, aunque no necesariamente es un mecanismo aceptado del todo y tampoco el ofrecimiento de un mediador formal ha tenido beneplácito. Por demás la carencia de voluntad de las partes y la pobre o inexistente metodología han ocasionado desconfianza en el uso de este medio.
En tal sentido, durante algunos años varios países han buscado ser mediadores como, por ejemplo, China, Países Bajos, Noruega, el Reino Unido y los Estados Unidos. De modo que el medio diplomático ha tenido sus altibajos y dificultades diversas, principalmente en la escogencia del mediador, la potencia mediadora o el país oferente de la mediación.
Así, en un caso especial ocurrido en julio de 1947, en el conflicto holando-indonesio, bajo el auspicio del Consejo de Seguridad de la ONU se buscó conciliar el asunto bajo tres directrices concretas: 1) un alto al fuego, 2) un mecanismo de mediación o buenos oficios y 3) la instauración de una instancia neutral para supervisar el proceso. China ofreció colaborar bajo la mediación, pero al final no fue aceptado, el mecanismo utilizado para avanzar en una propuesta de solución fue la conformación del comité de expertos de tres países, uno por cada país en controversia y un tercero cuya designación recayó en los Estados Unidos como miembro neutral. Ese asunto terminó en el acuerdo de Renville en 1948 sobre alto al fuego y plantearse las líneas de demarcación, aunque en definitiva no hubo una solución estable. Si bien se aceptó la mediación como metodología de abordaje del conflicto, no obstante, al final el mediador resultó en la conformación de junta (Board of Peace como figura de moda hoy día) bajo supervisión de la ONU, específicamente del Consejo de Seguridad.
Otro caso donde hubo un intento de mediación sin éxito fue el conflicto anglo-guatemalteco de octubre de 1948. Guatemala reactivo en esa fecha su reclamo territorial contra el Reino Unido basado en el tratado de 1859, esto generó una respuesta militar de parte de los británicos, en particular, los ingleses argumentaban que el tratado era válido e implicaba la soberanía sobre el territorio, el gobierno de Guatemala por el contrario sustentaba la tesis del incumplimiento de obligaciones lo que afectaría la validez del tratado del 59. En ese caso, EEUU ofreció sus buenos oficios o la mediación para evitar que la cuestión escalara. Sin embargo, para los británicos reconocer la existencia de un conflicto era reconocer una duda sobre la titulación de soberanía, pues la soberanía había sido consolidada y no había ninguna necesidad de negociar. Al final, la mediación no fue aceptada, y a posteriori los británicos bajo la figura de la descolonización dan lugar al Estado de Belice que se ha ido consolidando en el tiempo. Sin embargo, continuó la tensión diplomática y sin ausencia de solución. Este asunto se mantiene latente y hoy la Corte Internacional de Justicia mediante la negociación de ambos Estados (acuerdo de litigación) conoce del caso.
En un asunto territorial sucedido entre Reino Unido, Venezuela y Guyana por el denunciado fraude arbitral de 1899, se firmó el 17 febrero de 1966 un documento diplomático trilateral que comprometía a las partes a avanzar en negociaciones para encontrar un arreglo amistoso para todos, en especial para Guyana y Venezuela. Ese documento facultaba al SG de las ONU a apoyar la escogencia de los medios conforme al artículo 33 de la CONU. Sin embargo, a pesar de la extrema confianza depositada en ese instrumento (que no era una joya diplomática) y en la gestión del secretario general, lamentablemente, hubo varios atentados contra su entereza normativa. EL SG no proveyó una metodología estructurada para atender los buenos oficios o cualquiera de los otros medios a que se refiere la norma multilateral (carencia de una formalidad de negociación con la utilización de los medios: mediación-investigación o conciliación-investigación), tampoco Guyana se apegó sustancialmente a este instrumento (a medias tintas y con agenda oculta), con lo cual, ya echaba por tierra cualquier entendimiento o solución, y aunque Venezuela se concentró en forzar una salida a la controversia, la orientación diplomática del SG de la ONU dejó sin sentido los propósitos para alcanzar un arreglo práctico como bien lo indica el denominado Acuerdo de Ginebra de 1966. En tal sentido, como se sabe la CIJ, por recomendación del SG, se adjudicó la competencia del asunto y sigue el proceso en su fase oral y de cara a la sentencia definitiva no quedará mucho. Falta saber si el conflicto se supera. Aparentemente dudoso.
Las altas de la mediación y la confianza
Este medio diplomático por la experiencia histórica no se convierte en una panacea, al contrario, el éxito esperado es lo ideal y zanjar el conflicto de una manera transparente y que ofrezca señales de no repetición, por ello, la pregunta central es qué significa el éxito, quizás la solución inmediata y más interesada sea en un caso de conflicto armado suspender la violencia armada o reducirla al mínimo posible para avanzar en otras soluciones más duraderas. En materia de conflicto territorial llevar un acuerdo que permita comprender y avanzar en una determinación de fijar líneas de demarcación, crear zonas de cooperación o simplemente definir quién es el Grand lord. Las experiencias han sido discretas cuando no sin mayores triunfos entre partes, con lo cual, pareciera que la tendencia es hacia el medio judicial. Sin embargo, algunos triunfos pueden documentarse. El problema central como dice Rodríguez Carrión es la sinceridad de las partes y el no mantener Agendas cachés, el problema es que las partes prefieren no dar a conocer las debilidades y se prefiere obstaculizar o abandonar.
Empero, otros han tenido un mejor progreso, por ejemplo, en materia de conflicto territorial, vale la pena citar el caso del tratado de Paz entre Ecuador y Perú en 1998, ese tratado tuvo como escenario la mediación, el éxito de tal acuerdo diplomático fue la gestión comprometida de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos. Lo importante del asunto fue la definición cartográfica y técnica de la región comprometida y el impulso decidido de fomentar compromisos de cooperación posterior. Ello conllevó a la solución del conflicto fronterizo, la cristalización de mejorar las relaciones diplomáticas y, además, se perfiló la integración progresiva en los espacios regionales. Entonces se observa que el abordaje con sinceridad y sin doble rasero estuvo la clave exitosa de la gestión.
Otro conflicto fuerte se dio en el mismo año de 1998, ciertamente esa crisis sobre Irlanda del Norte, estaba mezclado por los asuntos identitarios y territorial a la vez, la convergencia de varios partidos en el propósito de solucionar, con el acompañamiento o mediación de Estados Unidos y Reino Unido estuvo presente. Estas discusiones generaron reducir los niveles de violencia entre varios, lo que se conoce como poder compartido que devino en el Acuerdo de Viernes Santo, además, se conformó un nuevo marco institucional y se aproximó a ratificar la constitución de un referéndum de ambas jurisdicciones. El asunto muestra hasta qué punto esa legitimación nacida a partir de los partidos dieron identidad a la mediación.
La confrontación armada entre Egipto e Israel en 1978 fue otro escenario donde la mediación y la negociación se tornaron en la clave para resolver; para este caso, la aceptación del mediador fue un importante éxito, para ese entonces el presidente Jimmy Carter realizó un trabajo importante de mediación activa. Ese proceso estuvo acompañado de negociaciones directas, intensas y prolongadas siempre en un entorno controlado. Esta mediación terminó en el Acuerdo de Camp Davis donde se alcanzaron importantes compromisos, entre los cuales fue la retirada del Sinaí ( el rechazo evidente de los saudíes por la ocupación de Israel sobre espacios árabes) y un proceso de reconocimiento mutuo (la idea principal era reforzar la solidaridad panárabe y de alguna manera la defensa de territorios palestinos). En realidad, el asunto era un conflicto de larga data no necesariamente territorial, sino que formaba parte del conflicto regional estructural, es decir, un equilibrio político en Medio Oriente. En todo caso, el apoyo de Estados Unidos soliviantó el perfil bélico momentáneo del conflicto, que como se sabe siempre ha Estado presente.
También la ONU ha tenido importante protagonismo en estos procesos, para el año 1992 se logra el Acuerdo de Paz de 1992 del El Salvador. Como sabe el tema de los conflictos internos armados han estado presente en todo el mundo, pero en especial el caso de EL Salvador era uno de los más relevantes, aparte del de Colombia, en conflicto intenso armado. En síntesis, el conflicto pasó de armado a un proceso político con evidentes cambios. Lo primero es dar por concluido una guerra civil de 12 años, la desmovilización de la guerrilla salvadoreña y se permitió un proceso de paz bajo la reforma institucional y electoral, el tema también estuvo sometido a verificación internacional de cumplimiento. Visto así el asunto es un dato relevante que el mecanismo de mediación sirviera en sus propósitos y con ello una validación importante de este medio diplomático que lamentablemente la regulación de la Carta de la ONU no ofrece o abona en su beneficio, tal como sí lo hizo la Liga de Sociedad de Naciones en su momento, e incluso las conferencias de Paz de La Haya hasta 1907.
Cuáles son los elementos comunes que se observan a favor de la mediación y por qué la Carta de la ONU es pobre en ese sentido.
Sobre la base de las experiencias surgidas en el uso del medio diplomático mediador se pueden especificar elementos comunes que lo hacen privilegiado, frente a otros medios. Una de las primeras cuestiones es la confianza en el medio, por lo tanto, ninguna mediación funciona si formal y sustancialmente las partes no se comprometen. Las partes han de tener presente que el mecanismo es apropiado para no avanzar al procedimiento judicial. De ahí que sea relevante la designación del mediador, su imparcialidad para que se genere la debida confianza, lo cual es una tarea delicada ya que los sesgos estructurales no pueden estar presentes. Sí bien se puede dar ese proceso a través de un equipo de trabajo en partes iguales, es necesario que el tercero o quinto miembro no tenga la posibilidad de tomar partido por los contendores, mantenerse lo más a distancia que se pueda y ofrecer opciones válidas para ambas partes. El tercer aspecto que se torna en básico es la famosa teoría del ripeness (el conflicto se encuentra en óptimas condiciones para avanzar) esto es que en la evaluación del costo-beneficio, es mejor negociar que implicarse en una contienda de años sin solución, lo que hace que el conflicto a la larga es más costoso que buscar una salida mediada. Por tal razón, la metodología a implementar es la clave atractiva, la agenda debe incluir temas a tratar, cronogramas de abordaje, identificación de los desencuentros, mecanismos para desenvolver posibles soluciones, manejar la cooperación entre ambos, no hay éxito sin una agenda estructurada. Mucho se ha destacado también que estos procesos de mediación la confidencialidad es clave para conocer las posiciones y reducir presiones internas, no dar a ofrecer lo que se opina de uno o del otro, la divulgación puede convertirse en un obstáculo y tiende a perfilar el bloqueo en posibles concesiones. Además, ha de ofrecerse incentivos o garantías externas y por supuesto, un cronograma de seguimiento del acuerdo o acuerdos que se alcancen.
Ahora bien, a pesar de las experiencias y la connotada práctica en este medio, la Carta de las Naciones Unidas en cuando a la mediación es absolutamente pobre, así con respecto a los otros medios. La Carta en su artículo 33 trata a la mediación como un mecanismo más, simple y sin ningún contenido que lo haga atractivo a las partes. No ofrece mecanismos detallados y menos la exigencia de ciertos estándares y perfiles para mediadores, identificación de la imparcialidad y dispositivos obligatorios de implementación. Por lo tanto, no se impone ninguna obligación, el componente no es secuencial, y puede quedar bloqueado por la intervención del Consejo de Seguridad. Existe una ambigüedad conceptual, donde pareciera que todos los medios son iguales porque tienen el mismo estatus, lo cual es un grave error.
Esa pobreza conceptual normativa se debe a una deliberada posición política sobre los medios, ignorantia iuris o flexibilidad perspicaz. Aparentemente la Carta fue diseñada en 1945 en un contexto en que la prioridad era evitar la proliferación de conflictos armados, traducidas en guerras interestatales, era básico. Entre otras cuestiones la flexibilidad política favoreció el escepticismo hacia estos medios y unido al apego de la soberanía estatal rendía más frutos. Los Estados con amplio apego a estas premisas internas hubieren rechazado una postura favorable a la intervención externa, los Estados fundadores estaban empeñados en fortalecer su orientación interna para no mostrar debilidades. Pero esto no quita para nada lo que ha surgido después de 1945, de hecho, sigue vigente la postura de la Conferencia de La Haya de 1907, aceptar un mecanismo de solución de controversia o proponerlo, no implica pérdida de soberanía y menos es una muestra de enemistad. El beneficio de la duda debe primar y apostar por estas salidas diplomáticas es mejor que un conflicto dañoso.
De modo que el papel de la ONU ha sido reconocer la existencia de la mediación, pero sin mayores pretensiones y voluntades, al no desarrollar el o los componentes internos, deja el asunto a un segundo plano de importancia y por ello, se observa que la Carta abona más a la actividad del Consejo de Seguridad sin que esto ofrezca una adecuada regulación de su actividad en procura de manejar los conflictos de una manera consistente, apropiada, legítima, estructurada y reconocida. Hoy es un ejemplo de inoperancia. En algunos sectores de la política internacional, la creación de iniciativas como la norteamericana de reciente cuño (Board of Peace), dan cuenta de la grave situación internacional de la ONU. Solamente el gobierno de EEUU ha señalado que ha participado en más de nueve conflictos internacionales, lo que se ha traducido en soluciones, verdad o no, el tema es que pone de relieve la crisis institucional de la Organización. Los tiempos de Callières se opacan, esto es que la discreción, la honestidad, la paciencia, la búsqueda de acuerdos verdaderos sobre la base de cortesía y la moderación, buena fe y razón no son prioridades. La paz negociada que era preferible antes que la guerra, se ve invertida, ahora, primero es la guerra y luego forzar la paz. Política experimentada en el siglo XIX.
Los más prominentes desarrolladores de la mediación
Aun cuando la crítica anterior se observa válida, eso no quita que se pueda mirar cuál organización o Estado ha tenido más figuración en el desarrollo de la mediación y cuáles han sido sus aportes para el enriquecimiento de esta figura, sobre todo para crear un marco político estable y gestionable para confrontar las acciones bélicas y las tensiones que se generan.
Si se piensa en la acumulación de casos o por mero protagonismo, el principal actor en este propósito de mediar ha sido paradójicamente la ONU. Sin tener una plataforma normativa estructurada dentro de la Carta o un mecanismo normativo vinculante, al parecer, ha tenido mayores figuraciones internacionales. La ONU ha Estado presente en muchos conflictos interestatales y conflictos internos armados, lo que se conoce como guerras civiles desde 1945. La actividad de los distintos secretarios generales es bastante copiosa en tal sentido. Esta entidad cuenta con un Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz, lo que le ha permitido desplegar enviados especiales y misiones diplomáticas de amplio espectro. Los procesos de El Salvador, Mozambique, Guatemala, Namibia, Camboya, Yemen, Siria, Palestina e Israel, entre otros son una clara muestra de esa actividad. Con o sin éxito es una realidad, la idea es afianzar y fortalecer con más estructura y apego normativo esa presencia.
Empero, por razones históricas y por continuidad, así como a la capacidad de presionar, destaca la acción diplomática de Estados Unidos. Este Estado cuenta con una de las delegaciones diplomáticas de mayor presencia mundial, y mayores posibilidades de influir en soluciones, lo cual es una contradicción que al contrastar con la actividad de la ONU ofrece mejores resultados en su desempeño. Por tal razón, no es comparable la gestión de un solo Estado con respecto a una Organización desarrollada para alcanzar conspicuos y estables soluciones conflictivas. Por ejemplo, las intervención en conflictos como el acuerdo de Camp – David, el de Irlanda del Norte, los Acuerdos de Dayton en Bosnia, el proceso de Perú y Ecuador, las distintas negociaciones llevadas en el Medio Oriente, incluido el conflicto Palestino- israelí, el conflicto de Siria, el conflicto entre Rusia y Ucrania ya dice de una actividad diplomática importante, aunque también se le ha endilgado actividad no bien aventurada en materia de asuntos internos que ha generado importantes conflictos internos con importantes daños y sacrificios sociales y humanos, así como altos cuestionamientos, incluyendo demandas internacionales ante la Corte Internacional de Justicia, cuando no arbitrales.
Algo parecido, viene sucediendo con la UE que siendo una organización regional ha tenido mejores llegadas en materia de conflictos que la OEA, siendo que esta es mucho más antigua. La Unión ha trabajado en distintos escenarios, como, por ejemplo, los Balcanes occidentales, la participación decidida en los diálogos entre Serbia- Kosovo de la antigua Yugoslavia, también puede contarse en el caso de Georgia-Ucrania, igual en el caso de Ucrania con Rusia con bastante alti-bajos. Su principal acción diplomática ha estado en incentivos de adhesión y cooperación económica (alta capacidad técnica y económica) que en realidad es su fuerte, a pesar de ser una organización de integración con suficiente peso en el mapa europeo. También, se le ha endilgado una tendencia a mezclarse con asuntos internos de otros Estados no miembros de la Unión, lo que ha traído muchas críticas por su falta de sostenibilidad jurídica y que ha forjado mucha distensión, con Rusia, Corea del Norte, países africanos y Venezuela, principalmente en la consabida y excepcional acción unilateral de medidas coercibles.
A su vez, en el caso de Noruega también a pesar de ser un país pequeño, se ha hecho de mucha reputación y reconocimiento global diplomático. Solo para mencionar algunas intervenciones interesantes destaca: los acuerdos de Oslo (Israel-OLP), la mediación en Sry Lanka, el proceso de paz de Colombia y alcance del acuerdo de paz. El caso de Filipinas y el Sudán del Sur, la menos célebre con ciertos eventos internos o de confrontación interna, lo que le ha permitido acercar al diálogo como una suerte de buenos oficios. Empero siendo un Estado muy distante en la geografía mundial, sin embargo, ha tenido importante llegada a varios conflictos.
El papel de la OEA desde 1948 su participación en situaciones conflictivas se debe al uso de buenos oficios, como fórmulas correctivas y de acciones preventivas. Su contribución en conflictos puede observarse al lado de otros países, algunos de carácter territorial. Por ejemplo, en el caso Belice-Guatemala tiene un largo proceso de acompañamiento. Las tensiones fronterizas entre Honduras y Nicaragua en los años 80. La crisis de Haití en 1991. La crisis política en el Perú en el año 2000. Igual el caso de Venezuela 2002 a 2004 mesas de negociación. La cuestión violenta en Bolivia a partir del 2008 y su crisis autonómica. La crisis diplomática entre Colombia y Ecuador 2008.
Del mismo modo otra organización regional conocida como la Unión Africana ha realizado actividades de mediación desde el año 2002, la mayoría de ellos en el contexto de conflictos armados internos, crisis institucionales y políticos de importancia. Destácase: el caso del Sudán del Sur, conflicto interno conocido desde el 2004 que continua sin solución aparente, a pesar de que hasta el consejo de seguridad y la CPI han formulado importantes intervenciones, ello se destaca también en el Sudan del Sur. El caso somalí en cuanto procesos políticos y transiciones institucionales. La crisis poselectoral en Costa de Marfil del año 2010-2011, Libia, la República Centroafricana y en el caso de Etiopia- Pretoria lográndose los acuerdos de Pretoria. Es decir, esta Organización ha tenido importante desempeño con una veintena de intervenciones medidoras. Estos datos muestran que la UA tiene o ha tenido mayor protagonismo en el área africana que cualquier otra institución, incluyendo a la ONU.
Por lo tanto, puede calcularse que por regiones la ONU ocupa un espacio mayor de casos en al menos 70 asuntos, seguido por OEA para un total de 30 y la UA con al menos 25 en sus áreas geográficas de influencia. La UE muestra una participación de entre 15 a 20 intervenciones. A pesar de los números que exhibe la ONU no necesariamente es la entidad que tenga mayor reconocimiento y aceptación internacional para manejar los conflictos. Si esta Organización pretende avanzar en su influjo le corresponde mirar hacia adentro y en un proceso de reflexión y auditoria podrá renovarse o desaparecer. La idea del gobierno norteamericano actual es muy clara, fomentar una suerte de desmontaje internacional de la ONU. Aquí es donde las iniciativas cuentan y es preciso actuar con anticipación. También se ha propuesta una iniciativa sobre la defensa de la Carta de las Naciones Unidas, iniciativa planteada por entidades estatales, pero, ni es la mayoría ni tampoco ha habido un proceso que se vuelque en el seno principal de la organización que es la Asamblea General. Es paradójico que se promueva una defensa de un instrumento legal más que un cumplimiento efectivo que sería lo natural.
Los buenos oficios como práctica mediadora de la secretaria general de la ONU que no es mediación
El secretario general de la ONU o la Oficina de esta Organización, junto con la Dirección Política cuenta con herramientas muy adelantadas sobre buenos oficios (mayoría de casos observados) que no necesariamente es mediación ni conciliación, no se trata de un tratado jurídico formal, sino una suerte de marco operativo y político que puede orientar su actuación personal o a los enviados especiales en materia de prevención y resolución de conflictos, se trata de una doctrina sustentada. Su base jurídica está en el artículo 99 de la Carta que le facilita llamar la atención al Consejo de Seguridad sobre situaciones que amenacen la paz. Esos buenos oficios, se refieren específicamente a una actuar discreto y confidencial, ausencia de imposiciones jurídicas, salvo las que nacen de la misma Carta y la actuación la realiza este funcionario en forma personal o mediante representantes, busca orientar los posibles conflictos y servir de facilitador para la comunicación. Por esta razón, la característica de estos buenos oficios es de diplomacia, gestiones reservadas y confidenciales, facilitación logística de encuentros y coordinación con otras entidades regionales. Esa actividad es bastante discreta bajo contactos informales para facilitar la confianza necesaria y las negociaciones, y así buscar la evitación de conflictos antes que se apliquen acciones coercitivas.
El problema central de esta actividad es que o es muy discreta o simplemente muy pocos Estados con poder bélico le prestan atención. Las acciones de fuerza se perciben con mayor intensidad y lo que es peor, se anuncian como si ello fuere normal. Sin duda que ello propicia un quiebre en la confianza hacia la entidad de la ONU y la secretaria general. De hecho, la intervención del SG no significa nada, se deslegitima y la práctica de una diplomacia preventiva y discrecional queda arropada con la diplomacia de “las cañoneras”. Un papel más activo en los clarísimos campos bélicos podría ser un buen comienzo para escribir otras páginas de continuidad institucional y de respeto a la legalidad internacional, que cada vez se aleja más de su núcleo duro (diplomacia clásica conectada al sistema contemporáneo de seguridad colectiva). La propuesta de avanzar en medios diplomáticos más contundentes podría abonar más al proceso de legitimación y su impronta a futuro.
Las denominadas OMP como fórmulas para solventar los conflictos y la paz internacional
La OMP se refiere a fórmulas específicas para el mantenimiento de la paz y se ha señalado a través de la CIJ que son característicos de la actividad que pueden desarrollar la Asamblea General con respecto al artículo 11.2 de la Carta o el Consejo de Seguridad con base en el Capítulo VII, e incluso la CIJ reconoció que el secretario general puede avanzar en estas operaciones. Conforme lo señala Cardona, son acciones concretas que buscan prevenir los conflictos, restablecimiento de la paz y fomentar su consolidación. Ahora bien, según Casanovas y Rodrigo, desde 1962 su integridad, sostenimiento y supervisión está en manos del Consejo de Seguridad, es lo que se conoce como el acuerdo político de 1962. El tema se haya bastante complicado a partir de la poca practicidad del Consejo de Seguridad y el Departamento de Operaciones de Paz (DPO), y por la otra es importante saber que el principio del consentimiento del Estado receptor es esencial para avanzar en acciones concretas para los propósitos de la OMP, que han de actuar bajo la imparcialidad necesaria y el uso de la fuerza sólo en momentos defensivos y no coactivo.
Evidentemente este tipo de acciones no tiene nada que ver con la mediación y menos con la conciliación, pero sí avisa sobre las posibilidades de avanzar en esos propósitos que miran a solventar conflictos y mantener la paz como desiderátum de la ONU. Por ejemplo, en el caso de Namibia (UNTAG) la mediación diplomática se dio previamente y se consolidó la OMP para supervisar elecciones y retirada de tropas. En el Sudán del Sur se ha utilizado la OMP para consolidar las negociaciones internas bajo un componente político-mediador. De igual manera, ha acontecido en el caso de Mali al implementarse la OMP para verificar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados bajo la mediación internacional. La combinación es innegable, mediación para el proceso político y la OMP para garantizar la seguridad y cumplimiento.
Será posible una metodología para afianzar la mediación
Retomando el trabajo de Zancla, la idea es ofrecer un paso que signifique un procedimiento, es decir, que la mediación no se vea en la nada, pues necesita un piso que le facilite su implementación, en ello, tanto la conciliación y la mediación tendrían que ser activados bajo procedimientos especiales, es decir, procedimientos sin jurisdicción. Ese dato es importante para saber cómo se inicia, que sigue y cómo culmina. La fase de apertura, la fase de instrucción y una fase conclusiva, que lleve los aportes esenciales para que las partes puedan tomar decisiones, en ese sentido, el tercero neutral puede abonar bastante, siempre que haya ganado la confianza de las partes, su imparcialidad queda demostrada por hechos y acciones y las partes se han acoplado perfectamente al procedimiento seguido, quizás a las partes deba exigírseles acoplarse al procedimiento y seguirlo de manera estricta. Así, el trabajo del tercero neutral se facilita y aunque no impone una solución, pero le toca ordenar el diálogo. Vale decir, un diálogo conducido.
En la mediación no existe postura obligatoria, con lo cual no hay cosa juzgada y lo que sí resulta incuestionable es el efecto de la clarificación del conflicto sometido por las partes. Al existir desacuerdos, estos han de ser zanjados y delimitados, se llevará a una segunda revisión para figurar mejor el punto o puntos que podrían ser objeto de litigio, esto es se trata de un proceso de depuración de las pretensiones y tensiones. De modo que la mediación vista desde esta perspectiva pasa de una técnica diplomática a un procedimiento autónomo con entidad resolutiva. Obvio, si se llega a alguna solución, debe existir una instancia de cumplimiento. El compromiso es indiscutible y la regla de lo pactado se cumple, es el apotegma: pacta sunt servanda.
Conclusión
La mediación como mecanismo autocompositivo de solución de controversias ha demostrado a lo largo de su evolución histórica capacidad singular para abrir caminos diplomáticos donde la coerción, la fuerza o incluso los procedimientos judiciales encuentran límites. Aunque su efectividad depende esencialmente de factores como la confianza, la imparcialidad, la metodología y la voluntad genuina de las partes, su uso reiterado en diversos conflictos internacionales confirma que sigue siendo una herramienta valiosa para gestionar tensiones y prevenir escaladas armadas.
Las doctrinas de Politis y Zancla muestran que la mediación no es solo una técnica informal de acercamiento entre Estados, sino un procedimiento estructurable, capaz de transitar desde la flexibilidad diplomática hacia una organización metodológica que facilite el diálogo, clarifique las pretensiones y siente bases sólidas para acuerdos sostenibles. De allí que la mediación pueda entenderse como un puente entre la política y el Derecho, así como una antesala a otros mecanismos judiciales.
No obstante, el artículo evidencia con claridad la paradoja: a pesar del éxito de múltiples experiencias, la Carta de las Naciones Unidas continúa ofreciendo una regulación mínima y poco estimulante del mecanismo mediador. Esta omisión normativa, motivada por las sensibilidades soberanas de 1945 y por una visión Conservadora del equilibrio internacional, ha limitado la institucionalización de la mediación dentro del propio sistema de seguridad colectiva. El resultado ha sido una dependencia creciente de actores estatales e individuales o de organizaciones regionales que, con mayor flexibilidad política, han asumido roles que deberían corresponder a una ONU más robusta, proactiva y metodológicamente definida.
La experiencia histórica sugiere que la mediación funciona cuando confluyen condiciones precisas: voluntad sincera, ausencia de agendas ocultas, o un mediador legítimo, metodología clara, confidencialidad y escenarios técnicamente preparados. Cuando estos elementos fallan, la mediación se diluye, se politiza o simplemente no se acepta, como muestran los casos del conflicto anglo- guatemalteco o las deficiencias en la aplicación del acuerdo de Ginebra de 1966.
De cara al futuro, si la ONU aspira a recuperar centralidad en la resolución pacífica de controversias, deberá fortalecer normativa y operacionalmente la mediación y dotarla de procedimientos, estándares y perfiles que otorguen previsibilidad y legitimidad. La mediación no reemplaza a la justicia internacional, pero sí la hace posible al generar atmósferas de entendimiento que reducen tensiones que evitan daños irreparables y facilitan el cumplimiento de compromisos bajo el principio de pacta sunt servanda.
En un mundo donde los conflictos se multiplican y los mecanismos coercitivos pierden eficacia, la mediación se presenta no como una panacea, sino como un instrumento necesario como adaptable y profundamente civilizatorio. Su desarrollo institucional representa, más que un desafío, una oportunidad para reequilibrar la relación entre el poder, la diplomacia y el derecho internacional público.
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